宋立根 丁景琳
2018年9月，全国教育大会召开，标志着我国将全面开启加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育的新征程。截至2017年5 月31日，全国民办高等院校735所， 民办高校在全国高等教育实现大众化过程中发挥了重要作用，培养了大批专业人才，为我国经济社会发展做出了重要贡献。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出：“鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育、高等教育。坚持准入条件透明化、审批范围最小化，细化标准、简化流程、优化服务，改进办学准入条件和审批环节。”因此，衡量教育政策制度改革成功与否的标志应该是，是否让一批民办学校得到发展，是否让区域的教育格局得到结构性优化。民办高等教育学校分类管理改革，是一场化学反应，它是一连串要素综合作用的结果。
民办高等院校发展现状
民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。与公办学校制度构成对应的民办学校制度，以举办主体和办学体制的多元化发展而区别于公办学校制度。实践证明，发展民办高等教育事业对于增强国家教育能力，增加教育服务品种，扩大教育资源，促进教育公平，建设全民学习、终身学习的学习型社会， 具有不可替代的作用。特别是民办高等学校满足了社会多样化的教育需求，民办高等教育所呈现的成长性，散发的发展活力，展示了民办高等教育事业广阔的发展空间。正如教育部高等教育司司长吴岩所说：“民办高校是中国高等教育不可或缺的方面军，没有民办高校良性发展就没有高等教育健康发展，没有民办高校质量提升就无法建成高等教育强国，民办高校发展是天大的事。教育质量是民办高校可持续发展的生命线，要精准把握新时代高等教育的新变化新要求”。“十二五”规划以来，国家高度重视民办教育事业发展，对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导和依法管理的方针。积极支持条件好、质量高的民办高校发展，民办高校数量和招生规模稳步扩大，办学质量稳步提升， 为满足全社会多样化教育需求发挥了积极作用。
2017年全国高等教育民办独立学院266所，在校本专科学生超过260万人。独立学院作为一种新的民办高等教育办学模式，在扩大优质教育资源、推动高等教育大众化、深化高等教育改革发挥了积极作用。以河北师范大学汇华学院为例，该学院充分发挥独立学院优势：尽量用河北师范大学专任教师授课，既节省教育经费，又能保证教学质量；学院管理人员采用职级制，分为12个职级，充分调动了教职工积极性；汇华学院各项指标在全国均靠前列，2017年在独立学院综合排名第19位，就业率排名第6位，考研率排名第3位，其中生物学考研率74.6%、化学68.2%、物理65.4%。汇华学院采取分类管理模式，即计算机、物联网等工科和传媒应用类专业不鼓励考研，大部分直接参加工作，既符合社会需求， 职业收入又很高。因此，民办高校在全国高等教育实现大众化过程中发挥了重要作用，培养了大批专业人才，为我国经济社会发展做出了重要贡献。
民办高等教育在规模迅速发展的同时，也面临许多矛盾和问题，尤其是目前独立学院分类管理改革过程中，独立学院面临选择投资方、规范发展、举办者、法人治理结构、经费使用、师生权益保障等一系列重大问题。例如，非营利性学校的某些市场化办学行为往往被误解为具有营利性质，甚至导致一些地方税务部门向这些学校征收企业所得税；营利性学校为获得合法地位，或以非营利性的名义实施办学活动，或通过注册公司的方式实现企业化经营，或在境外股票交易所上市等。这表明，多年来一直存在并未予解决法律规定的非营利性与实际存在的营利性矛盾，必然导致民办教育与公办教育之间发生激烈的竞争，争生源、争教师、争政策。特别是教育质量还不能完全适应经济社会发展的需要，部分民办高校办学条件不足，招生和办学行为不规范。对于民办学校教师而言，最让他们感到沮丧的就是社保和编制：“一样的职业，两样的身份；一样的工作，两样的待遇；一样的努力，两样的结果”。这些问题若是处理得当，则民办高等教育将真正发挥鲶鱼效应；如果处理不当，则导致民办教育与公办教育两败俱伤，成为推进民办学校分类管理改革亟待解决的问题。
教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》明确，独立学院是由普通本科高校与社会力量按新机制、新模式合作举办的本科层次的二级学院，试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。因此，独立学院属于民办教育，但不是独立设置的民办高校。教育部从实际状况分析，2016 年对独立学院规范发展提出六种形式：“一是继续举办独立学院；二是转设为民办普通本科高校或其他层次民办学校；三是并入公办高校或民办高校；四是现有独立学院进行资产整合后合并继续举办独立学院，或转设为民办本科学校或其他层次的民办学校；五是由当地政府支持转设为公办高校；六是终止办学。独立学院无论选择哪种实现形式，都应以《民办教育促进法》、《普通本科学校设置暂行规定》和26号令等法律制度的要求为指引，根据自身情况以及当地高等教育、经济社会发展情况自主确定”。
2017年以来民办高等教育资产集中赴港上市，已上市的民办高等教育集团包括民生教育、新高教集团、中教控股、中国新华教育以高教为主要资产的教育集团，还包括宇华教育、21世纪教育等拥有高教资产的教育集团。据《2018年教育行业投融资报告》，2018年前三季度教育行业共计发生445起融资事件，融资额430.66亿元人民币，此外，有11家教育机构在香港和美国成功实现IPO。民办高等教育由“补充阶段”到了“选择阶段”，民办学校的分类管理改革，已经引起了来自民间资本的高度关注，许多上市公司都对投资教育行业充满着期待，有多家主营其他业务的上市公司把目光转向了教育。
民办高等教育分类管理改革对策建议
2015年全国人大常委会审议《民办教育促进法》修正案草案的焦点， 集中在民办学校分类管理制度、如何保护民办学校及其举办者合法权益、如何调动民间资本办学积极性等方面。《教育法》和《高等教育法》修正案均已删除关于“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校或其他教育机构”的规定，为营利性民办学校的合法化打下了基础。
（一）民办学校分类管理的核心。笔者认为，民办学校分类管理的核心，是将民办学校分为营利性和非营利性，主要是为了缓解教育公益性与资本寻利性的冲突和矛盾，允许投资办学方取得“投资回报”。落实分类管理，除解决营利性和非营利性民办学校在法人登记、税收优惠、产权归属等方面的事项外，必须细化不同类型民办学校的法律定位。对要求投资回报的营利性民办学校，确定为营利性民办教育机构，属于营利性社团法人；对不要求投资回报的公益性民办学校，确定为非营利性民办教育机构，属于公益性社团法人；对善人善举捐资举办的民办学校，确定为非营利性民办教育机构，属于公益性财团法人。办学投资方在提高办学质量、教师质量、设施设备质量、学生培养质量的基础上，以教学质量衡量的社会效益（如就业率、考研率）、品牌声誉（如招生率、获奖率），最终体现在经济效益上。只有办学质量好、社会声誉高的学院才能获得投资回报。投资回报只适用于要求回报的民办营利性学校。投资回报与投资方的投资金额和办学结余挂钩，是对其所投资而主张的资产分配权。保护投资方合法权利，有助于吸引民间资本投资民办教育，解决民办教育发展的融资困境。
（二）民办学校分类管理的基础。2008年教育部出台了《独立学院设置与管理办法》（教育部令26 号），对独立学院的设置标准、办学条件等做出规定，这是设立独立学院最重要的标准和依据。时过10 年，我国经济社会发展突飞猛进， 各大学所属的独立学院，基本情况各异。按照教育部独立学院规范发展的六种形式，需要对独立学院分类分析，如何与大学本部脱钩，避免造成社会资源浪费，引导民间资本规范运作，推进独立学院沿着正确的方向发展。需要进一步细化民办学校分类管理各项标准，即针对不同类型高等学校独立学院的办学特点和办学规律，制订高校独立学院分类体系和分类设置标准，顺利推进独立学院转设为独立设置普通本科高等学校。制定可量化、可监督、可比较的分类规范标准，尤其对重新优化资源配置、推进高等教育治理体系，衡量分类管理质量的基础性、通用性特别重要。亟待分类细化制定民办营利性和非营利性学校设立标准、学校建设标准、教育装备标准、教育信息化标准、教师队伍建设标准、学校运行和管理标准、学科专业和课程标准、教育督导标准等重点领域标准。
（三）推进民办学校分类管理的政策落地。探索独立学院管理和运行机制，是教育综合改革和民办教育改革发展的需要。民办学校分类管理的政策，推进包括独立学院在内的非营利性和营利性民办学校分类管理，对独立学院规范发展， 有序地转设为民办本科学校，关键点在政策的有效落地。
第一，以《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和《营利性民办学校监督管理实施细则》为统领，补充配套落地《民办学校变更登记类型实施办法》《民办学校清算办法》《公共财政扶持民办教育发展实施办法》《落实民办学校办学自主权实施办法》《加强民办学校教师队伍建设实施办法》《民办学校财务管理办法》《民办学校信息公开和信息管理办法》，共同构建民办教育分类管理改革政策体系，营造更加有利于民办教育发展的政策环境。
第二，对独立学院转设为民办本科学校教育用地方面，依据《民办教育促进法》（2016年修订）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）、《全国土地利用计划》等文件的明确规定，独立学院所属地应该加大对民办本科学校项目用地予以充分保障。登记为民办营利性学校，投资举办方要求继续使用原有土地，可以采用租赁方式。
第三，实施非营利性和营利性民办学校的分类管理，建议不要搞“一刀切”，构建鼓励扶持制度体系。制度创新是改革的红利之源， “制度包括体制和机制两个方面： 体制是指系统在某一时间点处的状态和结构。机制是指系统演化的过程和动因。体制和机制二者相互依存，体制是演化的出发点和结果， 机制则是演化的路径。只有同时在体制和机制方面都进行改革，才有可能取得改革的成功”。积极探索民办学校办学体制的多元化发展，支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办高等教育，探索发展股份制、混合所有制民办院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。
第四，进一步统一规范独立学院发展，着力破解独立学院的发展难题。要把独立学院规范发展，作为优化高等教育资源、促进区域经济社会发展的推动力，作为推进新型城市化进程的重要契机，准确把握和梳理民办学校尤其是独立学院的不同办学类型，建立有效的分类管理制度。对独立学院转设为民办本科学校，需要统一规范所属大学补偿价格与资产清单；需要规范独立学院负债情况和资产清单；需要规范采取什么方式来确定投资方； 需要规范独立学院过渡期发展时限，一般情况需要过渡2-3年，仍然沿用原来大学独立学院称谓，期间按照原有模式运行，便于有效招生。转设“民办学校不得使用已登记的学校名称及其简称、特定称谓等作字号，但有投资关系或者经该学校授权，且使用该学校简称或者特定称谓的除外。该学校的简称或者特定称谓有其他含义或者指向不明确的，可以不经授权”。过渡期结束，必须选择营利性还是非营利性模式，如果选择非营利性模式可以继续沿用原来大学独立学院称谓， 如果选择营利性模式，就需要改换学校称谓，启用新的适用学校名称。
第五，鼓励高等教育集团外延并购，是分类管理的重要驱动力。独立学院实现集团化管理，主要通过同业并购来实现，高教集团通过收购与原有高教资产类似的高校， 来实现办学规模的扩大、覆盖区域的扩张以及专业特色等方面的多样化。同业并购除了能够在较短时间内快速扩大办学规模，更重要的是促进高教集团由单校化运营向集团化运营发展。集团化并购对于民办高等教育的独立学院发展来说，既是机遇也是挑战，机遇是高教集团作为投资方，不断提升集团化的运营管理能力，对独立学院转设为民办高校以后的发展非常有利。尤其在行政管理、教务管理、后勤保障、品牌宣传、招生就业等方面实现管理协同的空间也很大。挑战是选择投资方上存在一定的难度，如何制定选择流程，如何遵循公开、公平、公正的原则，准入条件透明化，体现在学校党委领导下，避免出现暗箱操作问题。另外，公办高等院校主要定位于培养研究型人才，民办高校更偏重于培养应用型人才，就业导向更加明显。在培养面向就业岗位的应用型人才的独立学院，更容易推进产业链横向延伸：学历+非学历，开辟更广阔市场。产业链横向延伸主要指教育品类拓展，从学历教育扩展到非学历培训，在课程、师资、生源等方面实现更大范围的资源协同。从实践上来看，民办高等学历教育和非学历培训的结合将开辟更大的市场空间，更有利于发挥民办高教集团资源优势和制度灵活性，在职业导向方面，学历教育和非学历培训结合具有天然的互补性，因此两者的结合可能会带来更大的产业发展空间。
作者单位：河北省财政厅/澳门城市大学工商管理学院