谢科范 朱姝帆
20世纪70年代以来，我国处于突发事件的高发期，突发事件的种类、频率及规模不断变化，其影响程度不断增强。未来很长一段时间内，这种现状仍然会持续，严重影响社会生活的稳定秩序，给人类及自然生态环境造成巨大损失。随着国家对安全的日益重视、民众自我保护意识的加强，人们对安全的需求日益提升，提高应对突发事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定尤为重要。
我国应急管理制度模式的演化经历了三个阶段：传统的安全管理阶段；以“一案三制”为核心的分散与集中相结合的突发事件联动管理阶段；以成立应急管理部为标志的全面应急管理阶段。本文分析当前国际应急管理体制发展趋势及共性特点，借鉴和吸收国外先进应急管理经验，坚持预防与应急并重、常态与非常态结合，全面布局与重点建设统筹，为我国应急管理体制创新提供借鉴和参考。
应急管理部架构下中国应急管理体制的总体变化
应急管理部成立后的总体变化具体体现在以下几个方面：
（一）职责变化
重组前，国务院应急办公室只是一个传达信息、协调各部门的办公室，没有直接指挥应急力量的职能，应急力量分散在各部门及委员会中。事实上，分散的力量最终仍需国务院统一协调。新组建的应急管理部有利于突发事件的统一指挥应对和专业人才队伍建设。改组后的应急管理部主要职责是：组织编制国家应急总体规划，推进应急预案体系建设和演练；建立灾情报告制度，统一调度应急队伍建设和物资储备，组织救灾体系建设，承担国家应对特大灾害指挥工作；指导预防和控制火灾、洪水灾害、地质灾害等。
（二）功能变化
（1）面向发展
随着应急管理研究的深入及对安全的需求，建立符合我国国情的应急管理制度刻不容缓。通过设立应急管理部，明确应急管理机构归属，打破过去靠联席会议或临时机构指挥的方式，协调各类事故和自然灾害的应急救援物资和设备的储备与建设，使这些资源得以共享， 消除多头储备，节省应急调度时间和救援成本，减少协调难度。简而言之，通过此次机构和职能的调整，今后各类应急救援工作的及时性、有效性和专业性都将发生根本性变化，这符合我国应急管理体制的发展趋势。
（2）战略导航
紧紧围绕社会发展的紧迫需求、国家安全的重大挑战，强化应急管理工作的任务部署应以应急管理创新驱动发展战略和“一带一路”倡议为导航。我国应急管理预防与预警技术水平和发达国家相比，还存在较大差距，应积极推进应急管理各领域新兴技术创新，推动移动宽带互联网、云计算、物联网、大数据、高性能计算、移动智能终端等技术在应急管理领域的运用，加强应急管理预警系统建设，提升高层建筑风险防范能力，严格源头管控，从规划、设计、施工阶段提高准入标准和消防水平。同时也需以“一带一路”倡议为导航，积极促进“一带一路” 应急管理国际合作，努力实现政策沟通和设施联通，加强“一带一路”应急管理建设风险防范、风险评估与风险管理研究，提高突发事件处置能力，把握“安全监管、便利通关”的原则，打造应急管理国际合作新平台。
（3）应急护航
应急管理不仅包括灾后的应急响应，还包括日常预防及灾后恢复。应急管理体制改革的出发点是通过应急护航提高保障生产安全的能力、维护公共安全的能力及防灾减灾的能力，最终确保人民生命财产安全和社会稳定。
（三）模式变化
（1）面向单体事件转为面向集合事件
随着经济社会的快速发展，特别是城市化进程的深入推进，单一灾害事件发生后会产生次生或衍生灾害事件，大量灾害事件呈现连锁性、衍生性和综合性等特征，涉及水平方向的多个部门和垂直方向的多个层级，并非单一部门就可完成救援工作，靠单个部门临时牵头也不行，需集合国安、公安、城市管理、水利、环保、卫生、生产、交通、质检、气象等多个部门共同完成。组建应急管理部，改变不同部门不同类型的灾害和突发事件管理的现象，采取突发事件统一协调和指挥模式，形成应急响应综合性力量，提高应急调度效率和效果。
（2）单一应急管理转为全面应急管理
长期以来，我国实行 “单灾种”型应急管理体系，例如，民政部门负责自然灾害救灾，消防部门负责火灾事故救援，卫生部门负责公共卫生事件的处理，这种分类管理模式的优点是专业化和垂直性， 但同时也不免形成划分过细的模式，导致缺乏有效的联动，限制了应急响应的整体能力和综合效果。组建应急管理部，进一步整合优化应急力量和资源，从单一应急管理转为全面应急管理，克服原来各自为政的管理弊端，加强应急管理的总体谋划、综合统筹，有助于解决应急能力发展不平衡的难题。具体体现在全员、全对象、全过程、全方法“四全”应急管理。
全员是指应急管理工作不仅是政府需面对的事情，应急管理部的设立将有效贯通安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作， 协调企业、学校、科研机构、非政府组织、社会中介组织、社区和志愿者等参与应急管理救援工作。
全对象是指重大灾难救援需大量的资源支持，不仅包括应急储备资源，还需大量人力、物力、财力和技术等的支持，可能需集中整个国家甚至国际上的力量才能实现。组建应急管理部，实现应急物资储备及各方力量的共享，更容易实现全对象参与应急管理救援工作。
全过程是指应急管理部改组后的部门既有防灾功能又有救灾功能， 既有前端操作，也有后方指挥，涵盖了预防、准备、响应、恢复各个阶段活动的首尾闭合的应急管理全过程，在工作上形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环，有利于预防与救援间的有效连接。
全方法是指应急管理工作不仅需考虑救援问题，也需考虑预防问题，通过各种风险预防手段或方法来进一步防止各类突发事件发生。安全是一个系统工程，关系到每个人的切身利益，应采取各种能采取的科学化手段或方法，加强政府及社会的预防意识，提高应对突发事件的自觉性。
（3）单一方式转为多种方式结合
应急管理部的建立可进一步整合和优化应急响应力量和资源， 促进统一指挥、专常兼备、上下联动、平战结合的应急管理体制的形成，提高防灾减灾救灾能力，具体通过预控结合、平战结合、军政结合、政民结合等方式实现。
“预控结合”是指组建应急管理部，并非只是为了应急，也包含预防为主的理念，在应对过程中重点关注应急准备、检测与预警、处置与救援、预防与控制等环节。灾害的发生不以人的意志为转移，所以， 日常应急管理工作中做好应对可能发生的重大灾害和事故的应急准备、风险评估、监测预警极其重要。
“平战结合”是指人民防空建设像地下通道、地下停车场、地下商场、地铁、公路隧道、铁路隧道、过江隧道、海底隧道等各个方面的软、硬件设施，在不影响防空能力的前提下，和平时期可作为应急管理资源和设备，避免资源的多头储备。
“军政结合”是指应急管理工作中政府负责协调指挥，军队作为应急安保力量，执行应急管理指挥中心的行政指令。改革方案中提到，“公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍共同作为综合常备应急骨干力量，由应急管理部管理”。采取军政结合方式，可实现统一领导、多方支援，提高应急管理处置效率， 减少灾害造成的损失。
“政民结合”是指应急管理工作主要由政府统一协调指挥，保证政令畅通、指挥有效。同时要发挥市场机制和社会力量的作用，企业的专兼职救援队伍、科研院所、高等院校的专家、社会组织和全社会数百万志愿者都是不可或缺的应急响应力量。
应急管理部架构下中国应急管理体制操作层面的变化
（一）权限变化
通过在国务院设立应急管理部，明确应急管理机构属于国务院组成部门，并拥有统一集中的指挥权，改变由临时成立的委员会进行救援指挥的情况。
（二）流程变化
《突发事件应对法》要求， 国家建立基于统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。大多数情况下突发事件发生在基层，早期处置、属地管理非常重要。根据分级负责原则，应急管理指挥协调处置流程发生变化，一般性灾害由各级地方政府负责协调处置，应急管理部代表中央政府统一响应支援；若发生特大灾害，应急管理部作为指挥部门，协助中央政府指定的负责同志组织应急响应工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，建立有效的协调配合机制。
（三）方式变化
设立应急管理部，实现集中指挥和救援力量的统一管理，将主要救援力量集中至一个部门，改变以往救援力量分散在多个部门的现象。一旦出现特别严重的事故灾难或自然灾害，仅靠各级应急管理部门是远远不够的，可建成综合性常备应急骨干力量，形成“救援队伍”新联合，这将对国家救援部队的联合训练、协同培养和救援合作产生深远影响。
（四）文化变化
组成应急管理部的13个部门长期以来形成了具有自身特色与风格的应急模式与应急文化。应急管理部成立后，这些部门需相互磨合与适应，打破本位主义与原有部门的利益分割，形成开放、包容的应急新文化。
以上海外滩“12·31”拥挤人群踩踏事件为例，考验着城市管理智慧和技术问题，暴露出公共安全领域系统脆弱性，主要原因有以下几点：（1）城市政府与公众在灾害管理中沟通不畅。对跨年地点变更风险评估及宣传准备应对不到位，导致信息不对称；（2） 公共场所硬件设施规划不合理， 不利于人群流动，疏散区域几乎为零；（3）大城市的灾害管理模式与快速扩张的城市规模不相协调。第一，缺乏城市应急联动统一指挥系统平台，第二，各职能部门在城市灾害中扮演的角色模糊， 缺失联动救援能力；（4）城市灾害意识及公民的防灾安全意识淡薄，尚未评估城市存在的各种潜在风险。
基于人群踩踏事故的机理及事故整体的系统性考虑，可采取制度创新与技术创新结合方式，通过科学合理的城市规划，评估其基础设施及应急设施的合理性，建立人群踩踏事故预警系统，提高大规模活动的应急能力水平，减少城市灾害造成的损失。
首先，从制度创新的层面来看，可从强化城市政府对大型活动的宣传工作及潜在风险预估能力、建立城市应急联动统一指挥系统、界定各职能部门在城市灾害中的作用、提高公民的防灾安全意识等角度来进行改革。
其次，从技术创新的层面出发，可从以下几个方面着手解决。
第一，从城市规划的源头建立大规模的灾害技术防护和物理防护系统。例如，可实行出入通道分离、栅栏隔断的分区使用、安全出口数量的增设、台阶出口宽度的合理设计等方式控制人流。
第二，建立预防为主的大规模灾害预警系统。借助先进的信息平台，通过物联网、大数据等技术实时监控并及时收集城市灾害信息， 通过多种方式评估灾害的危险级别并做出前瞻性分析和判断，从而制定相应的应急预防计划。
第三，可在举行大型活动或容易形成人群聚集的公共场所，通过部署在路口、地铁站口、建筑物出入口等室内外场点的视频技术装置及GIS实时热点地图等，用于人流检测、人流追踪、轨迹记录、人群密度识别。同时，在一些重点区域可部署探测器、无人机携带的视频设备及人脸识别图像采集设备等， 以便实时监控并采集现场人群的异常行为信息，用于判断人群聚集的风险程度。根据风险分析的结果， 通过现场广播系统、LED显示屏及短信群发设备等发布现场信息，对现场警力进行预警信息发布和处置指令的发送，消除在拥挤状态下可能发生的谣言。
应急管理部架构下国家重大突发事件应对“五跨协同”变化
重大突发事件的应对需做到“五跨协同”，即实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同。应急管理部成立后，应重构应急管理流程，整合相关力量，使之产生“化学反应”和协同效应， 努力实现我国应急管理水平跨越式发展。新组建的应急管理部并没有将公共卫生与社会安全事件处置的职能纳入其中。未来，应急管理部要与卫健委、公安部等有关部委建立密切、长效的联系，以便紧急状态下可以共同发力、协同应对。所以，必须在党中央国务院的统一领导下，进一步加强协调配合，处理好应急管理部和其他有关部委的联动问题。以下以地震、洪水、化学物泄露、人群踩踏四类有代表性的突发事件为例加以分析。
（一）地震灾害应对的“五跨协同”变化
地震是一个突发性灾种，涉及面广、破坏性强，抗震救灾是全社会需共同面对的问题，并非单一部门、地区或技术就能解决，可建立以应急管理部为核心、地方各级抗震救灾指挥部、同级政府公共应急平台间的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“五跨协同”联动机制，实现政府统一调度指挥、多部门相互支援和协同应对，及时响应地震救灾的应急需求。按照《突发事件应对法》中“属地管理、地方指挥”规范， 我国建立了涵盖各地区和各级抗震救灾工作的应急指挥机构，由国务院应急管理部统一领导和部署地方各级抗震救灾指挥机构的应急救援行动，从而构成了跨层级、跨地域的组织紧密、层级分工、指挥有序、实施有力的应急指挥系统，包括抢险救援组、地震检测组、卫生防疫组、群众生活组、基础设施保障与灾后重建组、生产恢复组、社会治安组、水利组、宣传组、灾后重建规划组、专家组等。
部分省份已建立地震应急信息协同技术系统，在报送灾情信息、监测评估灾情的动态变化、应急指挥图像的实时传输等抗震应急救援过程中，可应用该系统并结合如小型无人机、卫星电话、地理信息系统、北斗定位系统等技术装置，服务于不同层级。应急管理部地震局通过中心控制端向后方不同救援组实时推送指挥部应急指令、灾情实时跟踪资料、现场救灾进展情况等，使得不同层级的应急救援人员能够及时掌握地震救援情况的关键信息，实现地震抗灾的跨系统、跨部门、跨业务的联动协同，从而提升应急响应效率。
（二）洪水灾害应对的“五跨协同”变化
洪水灾害的特点决定了洪水应急决策的复杂化，洪水灾害应急是多部门、多角色的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的“五跨协同”过程，主要涉及应急预警信息发布、组织灾民疏散、逃生应急救援、救援过程协同、应急资源调度等多个方面。基于洪水灾害链的形式多样、演变突然等特点，国内部分学者已展开洪水灾害实战应急演练研究，通过计算机虚拟仿真技术模拟灾害动态演变过程、应急救援过程、灾民疏散过程，建立洪水灾害应急辅助决策支持系统并将其运用于典型洪水灾害应急过程模拟，实现灾害过程的可视化及不同对象的协同过程，提高洪水灾害的应急处置效率。通过该系统，指挥决策人员可从预警预报人员和救援人员处获取灾情信息， 向其他协助人员发布命令信息，制定应急策略、指挥应急过程，实现洪水灾害的跨层级、跨地域的协同应急救援。
同时，洪水灾害救援工作涉及的现场救援人员包括应急管理部、气象部门、电力部门、医护部门、交管部门等单位人员，应急管理部消防局、水利部可与相关部门联合，实现洪水灾害的跨系统、跨部门、跨业务的协同救援。应急管理部消防局主要研究避灾点选址问题，保证尽可能多的民众能在最短的时间内到达避灾点，还包括救援物资配送、交通路网疏散、引导民众疏散等工作。应急管理部、水利部主要负责排涝站对淹没区域的排涝能力评估，保障道路交通。气象预警人员主要负责暴雨洪水灾害预警预报作用，在整个过程中监测暴雨洪水情况，并实时将暴雨洪水情况以广播的形式进行发布。经过广播的消息传递后用来模拟整个洪水灾害过程， 警示民众及时做好防范措施。电力部门主要负责为消防设施、避灾点提供电力支持。医护部门主要负责受伤人员救助工作。交管部门主要研究道路交通情况、车辆可通行能力等，保证其他救援人员顺利抵达受灾点，实现救灾通道的顺畅。
（三）化学物泄露应对的“五跨协同”变化
化学物泄露所导致的辐射及对生态环境的污染决定了化学物泄露应对的重要性，需建立跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务“五跨协同”的国家、省、地级市、县和企业5级化学物泄露事故应急救援体系，提高协同应对事故的能力。
从政府层面出发，化学物泄露应对的“五跨协同”变化主要体现在如下几个方面：（1）部分省份已建立健全跨地域的化学物安全法律法规，规范企业的放射性废物排放行为，各级安全生产应急救援指挥中心可建立放射性污染防治法中的监督检查制度，面对化学物泄露突发事故时才能有法可依；（2） 各级安全生产应急救援指挥中心可建立健全化学物安全应急救援指挥体系，做好各类化学物泄露应急预案的制定和修订工作，将应急预案建设落到企业、社区等基层单位， 完善化学物安全应急工作的跨层级协调联动机制；（3）加强以防化兵部队、应急管理部消防队伍为中坚、专业救援队伍为骨干的国家、行业、企业三级化学物安全紧急救援队伍体系，完善应急救援的跨系统、跨部门的协调机制，提高救援作业能力；（4）部分化工厂所在地方的市、县结合城市规划及各种公共设施建设，完善应急避难场所及避险通道建设，统筹安排交通、通信、水电、环保、物资储备等设备设施保障能力建设，实现救援保障的跨业务协同规划，提高化学物安全应急救援救助保障能力。
从企业层面出发，首先应尽快加强化学物应急救援基础技术能力建设，如提供技术支持、建设监测系统及信息共享系统等。企业可成立化学物安全应急科学小组，专业的科学分析能在事故发生后在有限的时间内作出正确的判断，为科学决策提供可靠的信息。其次，企业应强化人员安全意识。应建立严格的规章制度来约束、规范、管理、控制，并提高员工业务技术能力， 凡是从事该工作的员工都应给予系统培训，经过严格培训、考试、模拟操作等硬性条例才能让其上岗， 共同筑牢安全防线。再次，企业应加强公众对化学物泄露的普遍认识，尤其对化工企业周边的居民， 普及化学物安全、泄露防护的知识，还应让他们了解必要的自救、互救方法，邀请他们参加培训演练和应急演习。
（四）大规模人群踩踏事件防控的“五跨协同”变化
人群密集、构成复杂、人群心理素质难预测等特点决定了大规模人群踩踏事件防控的复杂化，大量学者提出大数据技术在大型活动拥挤踩踏事故危险信息采集与分析、快速预测事态及提供解决方案等方面具有优势，可实现拥挤踩踏事故的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的预警分析，为预防拥挤踩踏事故提供科学的技术指导和参考。基于学者研究，可从以下几个方面实现大规模人群踩踏事件防控的“五跨协同”变化。
（1）增强安全意识
政府要提高开放型公共场所踩踏事件的防范意识，加强开放型公共场所的人群安全管理工作，通过活动宣传、学生教育、社区活动提高应急教育水平；个人要积极学习应急求生技能，提高自我安全保护意识，增强应急逃生能力。从政府、社会、个人三个层面共同实现踩踏事件跨层级、跨地域的事前预防，降低踩踏事件风险发生概率。
（2）优化预警系统
综合使用多种人流预警手段， 例如通过大数据、智能视频分析、百度热点地图等方式，采用数据分析技术、智能视频人群监控技术、地理位置大数据人群密度分析等先进技术，提高人流预测技术的精确程度。同时可将开放型公共场所的应急预案工作细化，编制人群安全管理专项预案，落实每个环节的工作责任，实现踩踏事故的跨业务预警分析，对灾害的危险级别做出前瞻性的分析和判断并启动响应预案，消除灾害隐患。
（3）善用安防资源
开放型公共场所可根据实际情况科学灵活部署公安、武警等跨部门合作的安防力量，分布在活动场地内外及邻近路线，实时疏导控制人流，并根据现场人流的变化情况调整安保力量，实现应急处置的灵活变化。
（4）强化交通管制
交管部门可与应急管理部消防局联合行动，采取封锁部分轨道交通和道路、限制车辆种类、实行限时限速通行、提供临时停车位、保护应急车道等临时交通管制措施，以减少车辆进入人群密集区，实现踩踏事件应急救援的跨部门、跨系统合作，保障应急救援畅通无阻。
（5）运用信息技术
充分利用互联网、移动互联网、物联网等信息技术，对踩踏风险预警信息进行收集、汇总和分析研判，按照预案在规定时间上报险情， 提高信息传播的效率与精度。同时可充分发挥社会中介组织、民间团体、媒体和个人的作用，形成全社会响应、全民参与的跨地域、跨业务的局面，在微博、微信、手机短信、地图软件等自媒体和平台实时发布活动现场情况，提供相关交通资讯，使应急处置过程更加透明，实现信息传播的优化。
结论
将应急管理体制纳入常态管理中，而非突发事件发生后成立临时组织，把应对突发情况作为日常管理体系的重要组成部分，整合优化应急力量和资源，建立统一指挥、反应灵敏、专常兼备、平战结合的中国特色应急管理体制，提升应急管理的灵敏度，推进国家治理体系和治理能力现代化，保证人民群众生命财产安全和社会稳定。在新的应急管理体制下，要抓好顶层的应急管理制度建设、全社会的风险治理机制设计、基层的风险文化和应急文化建设、应急管理网络与应急资源动员的能力建设。在坚持和完善“一案三制”的应急管理核心内容体系的基础上，要建设“一部三方”，即以应急管理部为中坚力量，做到政（政府）、军（军队）、民（民间）的三方协同；要加强应急管理的能力建设，实现“一网三化”，即大力建设以物联网、移动互联网为主的应急管理信息网，并实现应急管理的敏捷化、精准化、智能化。（本文是国家社会科学基金重点项目研究成果， 编号:15AGL021）
（参考文献略）
作者单位：武汉理工大学管理学院
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