罗万纯
农村义务教育发展不仅关系到农村居民个人、家庭的发展，还关系到整个社会的稳定和进步。中国非常重视农村义务教育发展，特别是近年来，通过不断完善义务教育经费保障机制、实施乡村教师支持计划和健全贫困学生资助体系， 农村义务教育学校办学条件不断改善，师资力量不断增强，农村孩子有学上的问题基本得到了解决。但同时，农村义务教育发展还面临一些问题，特别是在教育质量方面， 和城市相比还有较大差距。十九大报告提出要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”，指明了义务教育发展方向和重点。这是推进教育公平、保障学有所教、办好人民满意教育的基本要求；是建立健全城乡融合发展机制体制、推动城乡发展一体化的关键环节；是建设教育强国和学习型社会、大力提高国民素质的基础环节 。
那么，当前农村义务教育发展还面临哪些问题？未来应该从哪些方面来发力？本文主要根据笔者最近的调研对前述两个问题进行一些探讨。
当前农村义务教育发展面临的主要问题
农村义务教育取得了长足发展，更好地满足了农村居民的教育需求。但同时，在基础设施建设、教育经费使用和管理、乡村教师队伍建设、社会力量支持等方面还存在一些不足，影响了农村义务教育的进一步发展，有待通过完善相关政策来逐步解决。
（一）部分地区农村交通条件落后导致上学难
在国家实施“两免一补”和学生营养餐计划后，经济困难已经不再是农村孩子上学难的主要原因。本文所说的上学难，主要是指落后的交通条件导致农村孩子上学难。由于撤点并校，目前不少农村孩子在寄宿学校就读，通常是周五回家，周日返回学校。由于农村特别是山区农村交通条件落后，学生居住又比较分散，没有校车接送， 只能是家长接送或学生自己乘坐中巴车。由于不少学生家离学校较远，再加上路况较差，经常会发生滑坡、滚石、坍塌，农村孩子上学有很多安全隐患。农村交通条件落后不仅影响了当地经济发展，也成了不少地区农村孩子上学的重大障碍。另外，从县城到农村学校，特别是山区学校不仅路途遥远且交通条件落后，常常还有生命危险，也是导致很多教师不愿意到山区农村学校任教的重要原因。
（二）教育经费不足和使用效率不高问题并存
一方面，虽然通过实施全面改薄计划，很多学校的办学条件得到了较大改善，但通过相关调研，我们发现部分学校，特别是老少边穷地区的学校，由于财力不足，不少学校还没有实现标准化建设，存在校舍不足和陈旧等问题，影响了学校的正常教学活动。
另一方面，学校发展状况不同，资金需求也有所差异。由于公用经费的使用有比较严格的规定， 学校不能根据需求来安排公用经费，导致部分学校存在经费使用效率不高的问题。例如，有些学校刚完成标准化建设，在校舍、设施维修等方面的资金需求比较少，在教师培训方面的资金需求比较大，但限于资金支出比例，在教师培训方面能开展的工作比较有限，影响了教师整体素质的提高。
（三）乡村教师队伍建设有待进一步加强
在乡村教师队伍建设方面，主要存在教职工配置不合理、教师激励不足的问题。
教职工合理配置是学校有效运转的必要条件，但目前农村义务教育学校普遍存在教职工资源配置不合理的问题，主要体现在两个方面。一方面，不少农村义务教育学校特别是寄宿学校存在教职工编制不足的问题。甚至有一些区县，从上世纪90年代定编后就没有调整过编制，按《中央编办关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）文件规定核编，教职工缺编超过千人。还有不少地区，按上级要求设立了公立幼儿园，由于所需教职工还没有核定编制，只能从小学调剂，使小学教职工更加紧张。另一方面， 教职工人员结构不合理。其一，根据师生比，确定的教职工包括了教辅人员和后勤人员，由于人员不足，不少农村学校特别是寄宿学校教师，在承担教学任务的同时不得不承担宿舍管理、财务管理、食堂管理、安全保卫等职责，导致教师工作压力非常大。其二，农村义务教育学校普遍缺乏音乐、体育、美术、科学、信息技术等专业教师， 导致部分课程不能开设或只能由其他课程教师兼任，影响了素质教育的有效实施。这可能和有限的教职工编制优先用来满足主课教学需求及农村学校普遍缺乏全科教师有关。其三，不少农村学校教师队伍呈现老龄化趋势，不仅身体健康状况堪忧，还存在知识结构老化、教育观念落后等问题，不能适应新时期教学需求。其四，虽然乡村教师工资待遇有了很大提升，但考虑到生活环境、发展机遇、家庭等原因，更多的教师还是愿意在县城、乡镇学校任教，导致部分县城、乡镇学校教师严重超标，而山区学校教师严重短缺。其五，不少学校教师性别结构不合理，女性教师比较多，全面实施二胎政策以来，不少学校女教师集中休假，使学校教学安排遇到了困难。
虽然近年来，乡村教师工资以及福利待遇有了提高，但有关激励机制仍待进一步完善。其一，有些地区周转房建设落后，教师不得不挤住学校储藏室，或者自己出资在外面租房，不仅增加了教师的经济负担，也有很多安全风险。其二， 由于山区和非山区教师工资差距不大，引导教师到山区任教的激励不足。例如，一些区县的乡村教师生活补助标准是，城区学校教师每人每月500元，坝区学校教师每人每月550元，半山区学校教师每人每月600元，山区学校教师每人每月650 元，高寒山区学校教师每人每月700 元，山区和非山区学校教师生活补助差距不大，影响了教师到山区任教的积极性。
（四）家庭、社会对农村义务教育的支持不足
首先，农村普遍存在家庭教育缺位的问题。主要有几个方面的原因。一是一些家长没有意识到家庭教育的重要性，认为教育孩子是学校的事情，把教育责任完全推给学校。二是一些家长虽然认为家庭教育很重要，但由于自身素质不高， 不懂得该如何实施家庭教育。三是一些家长迫于生活压力忙于劳作， 没有时间实施家庭教育。特别是， 农村大量青壮年劳动力长期外出务工，农村有数量众多的留守儿童。这些留守儿童长期和父母分离，缺乏关爱，身上存在的问题普遍比其他孩子多。四是由于实施学校撤并政策，很多农村孩子不得不离开家到寄宿学校上学，平时住在学校， 和父母相处时间短，父母不能及时发现孩子出现的问题并给予引导和帮助。家庭教育缺位，导致不少农村孩子要么学习动力不足，要么没有养成良好的学习、生活习惯，直接影响到农村教育质量。相比较之下，城市孩子大部分时间和父母居住在一起，父母综合素质比较高， 也非常重视家庭教育。家庭教育发展的城乡差距也是导致城乡教育质量差异的重要原因。
其次，虽然中央和一些地方政府通过发展乡村学校少年宫、爱心家园等增加了社会教育资源，但由于相关项目覆盖范围比较有限，以及各地政府对社会教育服务供给工作的重视程度不一样，不同地区的农村孩子能享受到的免费社会教育资源也存在较大差距。
促进农村义务教育发展的一些建议
为促进农村义务教育进一步发展，让每个孩子享有公平而有质量的教育，根据当前发展面临的一些问题，笔者认为，可以从以下几个方面来完善相关政策。
（一）加大财政支持力度，尽快改善农村交通条件
2020年全面建成小康社会，老少边穷地区是发展重点。总体上， 这些地区由于自然条件等原因，经济、社会发展都比较滞后，要加大对这些地区的扶持力度。特别是要加大投入，尽快改善这些地区的交通条件，在促进当地经济发展的同时，促进当地社会事业发展，使农村孩子上学难、教师不愿意到农村学校特别是山区农村学校任教等问题得到较好解决，为进一步促进义务教育均衡发展、实现教育公平提供有利条件。
（二）完善教育经费使用办法
一方面，增加投入，加快老少边穷地区农村学校标准化建设，解决部分学校校舍不足及陈旧问题。同时，可以通过出台支持政策引导社会力量办学，解决人口众多、财力严重不足的区县教育资源紧张、人满为患的问题。
另一方面，根据当前农村义务教育发展重点逐渐从完善硬件条件转到加强师资队伍建设和提高教育质量上来。建议进一步完善农村中小学公用经费使用办法，扩大公用费用使用范围，增加教师培训支出比例，鼓励学校在一定范围内弹性、合理使用公用经费，提高公用经费的使用效率。
（三）进一步加强乡村教师队伍建设
一方面，科学合理配置教职工资源。其一，进一步完善教职工编制核定办法，督促各地尽快按照新的教职工核定办法完成核编工作，并在省、州（市）一级重新统筹分配，解决部分地区教职工编制严重超标、部分地区严重短缺的问题。同时，通过政府购买服务来解决学校教辅、后勤人员已经成为发展趋势，但老少边穷地区由于财政难于承担支出责任，需加大对这些地区的补助力度。其二，制定相关政策、办法，支持达到一定年龄（教龄）、身体健康状况较差等难于承担教学任务的教师提前退休。其三，根据农村学校发展的实际需求，完善教师培养模式，加大全科教师培养力度。其四，建议允许地方通过招聘“国家特岗”的途径解决公立幼儿园教职工配置问题。其五，完善教师管理办法，促进校长、教师的校际流动，在提升农村学校的教学管理水平的同时，解决部分学校因教师暂时短缺而教学安排困难等问题。
另一方面，继续加大对乡村教师特别是山区教师的激励。其一， 加大投入，加快乡村教师周转房建设，改善教师生活条件，使他们能安心教学。其二，进一步完善乡村教师工资政策，合理确定山区教师和坝区教师、县城教师的工资差距，调动教师去山区学校任教的积极性。
（四）引导多主体支持农村义务教育发展
首先，要加强农村家庭教育。制定相关法律法规和完善相关政策，强化家长的家庭教育责任和提升家长的家庭教育能力；探索更多有效模式加强家校联合，对孩子进行有针对性的引导和教育；制定和完善相关政策引导家长返乡创业就业，继续完善城市入学政策，为农村孩子跟随父母学习、生活创造条件。
其次，要引导更多社会主体特别是社区自治组织关心、帮助农村孩子，通过成立志愿者队伍等提供学业辅导、爱好培养、心理咨询等服务，减轻家庭教育缺位对农村孩子成长产生的不利影响。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所