姜长云
“十三五”规划提出，要“以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线”。2016年中央一号文件要求“推进农业供给侧结构性改革”。在此基础上，2017年的中央一号文件，即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，基于对我国农业农村发展“已进入新的历史阶段”，“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧”等重大判断，首次提出要“以推进农业供给侧结构性改革为主线”。深入学习2017年中央一号文件精神，结合当前农业农村发展阶段和发展形势的变化，我们认为，“以推进农业供给侧结构性改革为主线”做好农业农村工作是新牌好牌，突出地体现了“顺应新形势新要求，坚持问题导向，调整工作重心”“坚持新发展理念”的要求，具体表现为突出了“五个更加”。
更加重视培育农业农村发展新动能
近年来，我国经济发展进入新常态，经济增长速度放缓的压力不断加大，传统增长动能支撑经济增长的能力减弱，亟待培育新的经济增长动能。与此同时，一些新的经济增长动能正在积极形成，但在其形成发展过程中仍然面临诸多政策或体制机制障碍。在此背景下，加快培育发展新动能，帮助这些新动能消除“成长中的烦恼”，化解成长过程中的政策或体制机制障碍，有助于促进经济增长的动能转换，更好地支撑经济实现中高速增长。在国民经济发展中是这样，在农业农村发展中也是这样。
当前，我国城镇化率已经超过56%，人均GDP已经超过8000美元，农业农村发展与城镇化之间已经形成紧密的互动关系，居民消费结构升级和消费需求的分化正在加快推进。在此背景下，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以提高供给质量为主攻方向，加快培育农业农村发展新动能，不仅有利于增强农业农村面向需求、适应需求的能力，更好地满足城乡居民消费结构升级的需求；还有利于增强农业供给体系创造需求和引导需求的能力，更好地引导消费结构升级和消费需求分化。加快培育农业农村发展新动能，有利于增加有效供给，减少无效供给，更好地解决农业中高端供给、“绿色”供给不足的问题。2017年中央一号文件前三部分，都与加快培育农业农村发展新动能密切相关。第四、第五、第六部分则是部署为加快培育农业农村发展新动能提供科技、基础和体制机制支撑。
更加重视推进农业转方式、调结构、促改革的融合互动
近年来，我国在推进农业转方式、调结构、促改革方面进行了大量积极的探索，为推进农业转型升级提供了重要基础。但是，由于农业农村发展形势和发展阶段的重大变化，农业发展仍然面临供求结构失衡、要素配置不当、资源环境压力加大、农民增收持续动力不足等问题的困扰，增加农产品产量与提高农产品品质、农产品成本提高与价格低迷、粮食等主要农产品库存高企与销售不畅、小生产与大市场、农产品国内外价格倒挂等矛盾仍然亟待化解。形成这些现象的原因很多，但对推进农业转方式、调结构、促改革重视不够，也是重要原因之一。以推进农业供给侧结构性改革为主线做好农业农村工作，不是不重视推进农业转方式、调结构、促改革，反而更加重视推进农业转方式、调结构、促改革，更加重视三者的融合互动和协调联动，并将推进农业转方式、调结构、促改革的重点聚焦于供给侧。如推进农业供给侧结构性改革尽管最终目标是满足需求，但重点不在于刺激或抑制需求；而在于通过主攻供给质量的提高，提高整个供给体系的效益和竞争力，增强供给结构对需求结构的动态适应和灵活反应能力。这与农业需求侧管理手段有很大不同。需求侧管理往往侧重于总量调节，在短期管理上较为有效。按照需求侧管理的逻辑，需求不足导致产出下降，因此推动经济增长应该依靠刺激需求的办法。但供给侧改革往往更重视结构调整，更需要长期发力，更重视体制机制创新。正如2017年中央一号文件所指出的，“推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程”。
2017年中央一号文件前五部分分别关注优化产品产业结构、推行绿色生产方式、壮大新产业新业态、强化科技创新驱动、补齐农业农村短板问题，实际上都是聚焦推进农业供给侧的调结构、转方式问题。如当前我国的玉米消费，70%上下用于饲料，20%左右用于加工，7%左右作为食用。按照食用玉米需求发展籽粒玉米，不仅难以满足畜牧业的营养需求，也容易加大玉米生产中的资源浪费。2017年中央一号文件要求“继续调减非优势区籽粒玉米”。《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（农发﹝2017﹞1号）要求以青贮玉米等为重点，扩大粮改饲补贴试点等，充分体现了推进农业转方式、调结构的要求。值得注意的是，2017年的中央一号文件专设第三部分部署“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”，关注的是健全现代农业产业体系的内容，为促进农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链，为拓展推进农业转方式、调结构的选择空间提供了指南。结合研读《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发﹝2015﹞93号），可以更好地理解2017年中央一号文件关于“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”的政策精神及其创新内容。
农业供给侧结构性改革贵在改革，贵在用改革的步伐解决农业发展的结构性问题，促进农业结构的战略性调整。2017年中央一号文件提出“必须直面困难和挑战，坚定不移推进改革，勇于承受改革阵痛，尽力降低改革成本，积极防范改革风险”。推进农业转方式、调结构，也必须发挥改革的支撑和动力作用。2017年中央一号文件第六部分“加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力”部署的改革内容，包括深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度、改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化农村集体产权制度改革、探索建立农业农村发展用地保障机制、健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制、统筹推进农村各项改革，其核心是“处理好政府和市场关系、协调好各方面利益”，激活市场、激活主体、激活要素，为以提高农业供给质量为主攻方向，优化农业产业体系、生产体系、经营体系提供良好的体制机制保障和动力支撑。
更加重视农业增效、农民增收和农村增绿的统一
近年来，随着国内农产品成本的提高，大宗农产品国内价格高于国际农产品价格的持续，提高农业效益和增强农业竞争力的重要性迅速凸显。与此同时，随着我国经济发展进入新常态，农民收入增长放缓的问题日益突出。2016年农民人均可支配收入较上年实际增长6.2%，增速较上年放缓1.3个百分点。特别是随着经济下行压力的加大和持续，随着农产品价格形成机制和收储制度改革的推进，防止农民出现区域性、群体性减收的紧迫性迅速凸显。在此背景下，重视农业增效、农民增收问题，不仅是增强农业竞争力和可持续发展能力的迫切要求，也是影响全面建成小康社会的当务之急。与近年来的中央一号文件相比，2017年中央一号文件强调农业增效、农民增收，更多地具有政策上的继承性。但是，2017年中央一号文件把“农村增绿”放在突出位置，提出“围绕农业增效、农民增收、农村增绿……提高农业综合效益和竞争力”，这是一个重大创新，对于解决“餐桌上的安全”问题、增强农业可持续发展能力，都具有重要意义。
近年来，我国农业农村发展的部分成就，是以过度依赖资源消耗、主要满足量的需求为代价取得的。如在粮食连续12年增产的基础上，2016年成为历史上第二个高产年。其代价是华北地下水漏斗、部分地区湿地减少等生态问题不断加重。近年来“国粮入库、洋粮入市”等现象大量发生，带来了巨大的资源浪费。2017年的中央一号文件提出，要促进农业农村发展“向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”，并在其全部六部分内容中专列第二部分部署“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”，体现了坚持绿色发展等新发展理念的要求。其中，推进农业清洁生产，大规模实施农业节水工程，集中治理农业环境突出问题，加强重大生态工程建设等内容，对于解决农业农村发展过度依赖资源消耗，促进农业农村绿色生态可持续发展，具有较强的针对性和可操作性。以推进农业供给侧结构性改革为主线，把促进农业增效、农民增收、农村增绿统一起来，有利于农业农村工作中更好地协调处理立足当前与着眼长远、推进农业现代化与新型城镇化的关系。
更加重视增强创新驱动能力和补齐农业农村发展短板
以推进农业供给侧结构性改革为主线，固然重视推进农业供给侧结构调整，但这种结构调整不是“水多了加面，面多了加水”式的适应性调整，而是农业结构的战略性调整，与推进农业转方式应该是有机结合的。这种农业结构的战略性调整需要农业供给结构（产业结构）的调整更好地做到瞻前（需求结构）顾后（要素结构、产业组织结构和区域结构）。因此，2017年中央一号文件专设第四部分部署“强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展”，旨在强化农业发展的科技和人才支撑，增强农业的创新驱动能力。中央一号文件第六部分围绕处理好政府与市场关系，激活市场、激活主体、激活要素的诸多部署，也是为了增强农业的创新驱动能力。
根据“木桶效应”原理，木桶的盛水量并非取决于木桶中最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。因此，以推进农业供给侧结构性改革为主线，也应注意补齐农业农村发展的短板，防止这些短板成为影响优化农业产业体系、生产体系、经营体系和提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率的瓶颈。2017年中央一号文件第五部分为此部署了持续加强农田基本建设、深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设、提升农村基本公共服务水平、扎实推进脱贫攻坚等内容。补齐这些农业农村发展的短板，不仅可以对提高农业供给质量发挥事半功倍的效果，还是推进全面建成小康社会的迫切要求。如推进脱贫攻坚取得实效是全面建成小康社会取得进展的重要标尺。扎实推进脱贫攻坚，也是贯彻共享发展理念的时代要求。
更加重视抓手、载体和平台建设
再好的政策，如果没有有效的实施机制，也会形同虚设。最近一两年来，推进农业供给侧结构性改革的讨论和政策建议很多。但要将“以推进农业供给侧结构性改革为主线”真正落到实处，还必须依靠有效的实施机制，找准推进农业供给侧结构性改革的抓手、载体和平台。重视这些抓手、载体和平台建设，有利于打造发展现代农业的兴奋点，引导农业产业链、产业体系适度集聚、集群、集约发展，进而提高农业供给体系的质量、效益和竞争力。
2017年中央一号文件突出体现了“实”的特点，很大程度上也正是因为重视推进农业供给侧结构性改革的抓手、载体和平台等。注重推进农业供给侧结构性改革的抓手，如发展规模高效养殖业、加快提升国内绿色和有机农产品认证的权威性和影响力、大力培育新型农业经营主体和服务主体等。2017年中央一号文件重视推进农业供给侧结构性改革的载体建设，突出体现在重视“三区五园一体”建设。“三区”即稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区和园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。“五园”即现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园区、电商产业园和返乡创业园。“一体”即 “以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。
2017年中央一号文件还就加强农业供给侧结构性改革的平台建设进行了具体部署，如“建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综合服务平台”“支持供销、邮政、农机等系统发挥为农服务综合平台作用，促进传统农资流通网点向现代农资综合服务商转型”、要求现代农业产业园“发挥技术集成、产业融合、创业平台、核心辐射等功能作用”“支持农产品电商平台和乡村电商服务站点建设”“建立一批现代农业产业科技创新中心和农业科技创新联盟，推进资源开放共享与服务平台基地建设”“建设农业科技成果转化中心、科技人员创业平台、高新技术产业孵化基地”“支持园区产学研合作建立各类研发机构、测试检测中心、院士专家工作站、技术交易机构等科研和服务平台”“鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台”等。
作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所
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