姜长云
习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2018年中央一号文件在第三部分专列第五条，就“促进小农户和现代农业发展有机衔接”进行了决策部署。促进小农户和现代农业发展有机衔接，直指构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的薄弱环节， 抓住了提升农民获得感、幸福感、安全感的难点所在；对于推动农业发展的质量变革、效率变革、动力变革，也可以发挥画龙点睛的作用。要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，落到实处， 要把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，必须切实做好“促进小农户和现代农业发展有机衔接”这篇大文章。
促进小农户和现代农业发展有机衔接要有紧迫感和使命感
1.防止小农户成为发展现代农业的“边缘人”或利益受损者
近年来，我国农业规模经营迅速推进，种养大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化企业迅速增加，成为推进农业规模化经营、提升农业发展质量的生力军。与此同时，尽管在许多地区，随着部分农户退出农业经营，小农户的平均农业经营规模也呈逐步扩大态势； 但就总体而言，在今后相当长的时间内，以小规模农户家庭经营为主体，仍是我国农业的基本国情和无法绕开的选择。在此背景下，有效防止小农户被挤向发展现代农业的边缘地位，导致小农户成为发展现代农业的利益受损者，越来越成为当务之急。从国内外经验教训来看，大致有以下几方面的原因，容易将小农户挤向发展现代农业的边缘地位。
第一，在农业政策的制定和执行中，许多地方对新型农业经营主体支持“过热”“过猛”，导致新型农业经营主体面临的发展环境相对优越，形成对大量小农户的“事实歧视”，以及小农户面临发展环境的“不公平竞争格局”。有些地方热衷高强度地集中财税、金融资源，支持少数新型农业经营主体“造盆景”“做示范”；甚至政府变相强制小农户“转出”土地，助力新型农业经营主体扩大土地经营规模。少数新型农业经营主体甚至因此陷入对财政补贴、金融倾斜的“过度依赖症”，影响其自我发展能力的成长。
第二，在发展实践中，对小农户在生产生活中面临的共性问题和关键困难视而不见或估计不足，导致其成为被农业农村政策“遗忘的角落”，也导致面向小农户的基本公共服务成为农业农村政策的“盲区”。这不仅容易导致小农户生产生活中的困难难以得到有效解决， 影响其参与农业农村发展能力的提升，也容易导致发展现代农业的成果难以有效惠及小农户。
第三，相对于新型农业经营主体，大多数小农户容易在市场竞争中陷入弱势地位，被“边缘化” 的可能性较大。虽然从国际经验来看，农户家庭经营作为农业经营的主要形式有其合理性，但农户家庭经营未必要采取小农户经营的形式，种养大户、家庭农场也是农户家庭经营的重要方式，是小农户经营的“升级版”。在大多数农产品生产领域，种养大户、家庭农场只要把握好农业规模经营的“度”， 就容易实现规模经济，并取得效率优势；甚至推进农业标准化、品牌化和实现农产品优质优价也要容易得多。农户家庭经营的比较优势主要表现在农业生产环节，超出农业生产环节，农民合作社特别是农业产业化龙头企业在资金实力、经营规模、发展理念、资金融通和市场拓展提升能力，特别是产业链、供应链整合能力和价值链运作能力方面的优势就会迅速凸显，单个小农户更容易处于资源、产品和要素价格“被动接受者”的地位，加剧小农户在市场竞争中的弱势。
2.防止过度挤出小农户影响粮食安全和农村文化传承、生态保护、社会稳定
从国内外经验教训来看，农户家庭经营在农业中的比较优势，往往不一定表现在单纯的经济方面， 而是更多地表现为经济、社会、文化和生态等方面的综合优势，是保障国家粮食安全、保护乡土文化和生态环境，甚至维系农村社会稳定的重要力量。小农户的农业综合经营，也有利于防止农业结构单一化；在传承农耕文明、促进农村社会和谐方面具有不可替代的重要作用。在当前我国农户家庭经营多数“小而散”的格局下，推进土地流转和农业适度规模经营，有利于提高农业劳动生产率、土地生产率和农业经营效益，但土地流转和农业经营规模到底能够扩大到什么程度，不仅要考虑农业生产特点以及不同经营规模下农业劳动生产率、土地生产率和农业经营效益变化趋势的影响，还要考虑工业化、信息化、城镇化的发展能够为农业劳动力提供多大的就业和发展空间。只顾前者，不顾后者，不仅影响农民的获得感、幸福感和安全感，还会因影响农民就业增收而形成危及农村乃至城乡社会稳定的隐患。
当前，有人认为，相对于小农户，由于转入土地的成本较高，通过土地流转形成的种养大户和家庭农场容易表现出较强的“非粮化” 倾向，甚至可能导致粮食单产的下降，不利于维系国家粮食安全。也有人对此提出异议，认为土地流转并不必然带来“非粮化”（张宗毅、杜志雄（2015）的研究显示， 随着种植业家庭农场经营规模的扩大，在相对较小的经营规模（如50亩以内）更容易“非粮化”，较大的土地经营规模在不转变耕地用途的前提下，更倾向于种植粮食作物）；在一定规模下，相对于小农户经营，家庭农场的发展容易表现出较强的“非粮化”倾向，并带来粮食单产的下降；但家庭农场达到较大规模后，并不存在明显的“非粮化”倾向，反而由于便于采用先进技术和管理方式，便于对接要素市场、生产性服务市场和中高端产品市场，便于推进标准化、品牌化发展，从而获得较高的土地生产率、劳动生产率和农业经营效益。但就总体而言，在今后相当长的时间内，由于工业化、信息化、城镇化的发展难以为大量小农户提供持久、稳定、可及的非农就业机会， 在大多数地区，通过土地流转形成能够兼容较高土地生产率、劳动生产率和农业经营效益的较大规模家庭农场，还不具备可行性。否则， 其代价将是大量小农户被挤出农业发展过程，成为发展现代农业的“旁观者”和“落伍者”，动摇小农户获得民生保障的根基。况且，我国农业发展的资源禀赋和地貌类型差异较大，许多山区、丘陵地区不适宜推进大规模的农地集中连片经营。
3.实施乡村振兴战略应该让小农户共商共建共享现代农业发展
近年来，尤其是党的十八大以来，我国“三农”发展成效显著， 但“三农”发展离满足人民群众特别是广大农民日益增长的美好生活需要还有相当大的距离；城乡发展不平衡已经成为当今中国最大的不平衡所在，“三农”发展不充分也是当今中国发展不充分最突出的表现。实施乡村振兴战略，是顺应社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，推进高质量发展的迫切要求。党的十九大强调，“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。实施乡村振兴战略， 必须把维护农民根本利益、促进农民共同富裕作为根本出发点和落脚点，因此让农民共商共建共享乡村振兴和现代农业发展过程，调动广大农民的积极性、主动性、创造性，提升农民的获得感、幸福感、安全感应该是基本要求。相对于新型农业经营主体和进入农村的工商资本，小农户实现共商共建共享发展的机会和能力最为欠缺，最容易成为构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的薄弱环节，最容易成为提升农民获得感、幸福感、安全感的难点所在。因此，小农户的根本利益最难保障，小农户共同富裕最难实现，小农户的能力提升至关重要。促进小农户与现代农业发展有机衔接，可以在这些方面提供有效保障。当前，我国农业发展的许多问题，如农产品成本和机会成本高、比较利益低，农业环境污染问题严重，以及农业可持续发展和国际竞争能力弱，也与以小农户为主的农业经营结构有关。促进小农户与现代农业发展有机衔接，有利于推动农业的高质量发展，对此应有紧迫感和使命感。
多管齐下促进小农户和现代农业发展有机衔接
没有区别就没有政策。鉴于新型农业经营主体是发展现代农业的“领头羊”，是推进农业发展方式转变的“生力军”；在发展现代农业的过程中，对于新型农业经营主体的成长给予适当的引导、鼓励或支持，有其必要性和合理性。但是，这种支持应该更多基于功能导向，如基于支持其带动农业增强创新能力，推进农业标准化、品牌化发展和提升质量、效益、竞争力，支持新型农业经营主体带头人的培养培训，并鼓励其发挥对小农户发展的示范带动作用；而非基于对新型农业经营主体的“特殊偏爱”和“选择性支持”。这也是产转变的客观要求。在今后相当长的时期内，新型农业经营主体与小农户共生发展应该是我国农业发展的常态。要科学处理培育新型农业经营主体与扶持小农户发展的关系， 按照高质量发展的要求和推动农业质量变革、效率变革和动力变革的方向，统筹兼顾，引导二者优势互补、共生共赢，将适度支持新型农业经营主体发挥对农业高质量发展的引领带动作用，同支持小农户扬长避短和转型提升有机结合起来； 将适度支持新型农业经营主体在增强农业创新力和竞争力方面发挥“领头羊”作用，同支持小农户在粮食安全、文化传承、生态保护、社会稳定方面发挥“兜底线”作用有机结合起来。多管齐下，促进小农户和现代农业发展有机衔接。
1.积极支持发展农业生产性服务业
农业生产性服务，即在农业生产或产业链运行过程中被作为中间投入的服务。农业生产性服务业是农业生产性服务提供者的集合体。它与农业社会化服务体系在方向和内容上大致相同，但在方式和强调的重点上有明显不同。相对于健全农业社会化服务体系，发展农业生产性服务业更多强调服务供给的市场化和产业化，在强调政府主导的公益性农业生产性服务的同时，更多地把关注重点转向市场化、经营性服务，更多地重视农业生产性服务能力建设，重视不同农业生产性服务业的分层发展、分类发展和网络发展。基于大量调研，近年来我们的研究反复强调，农业的根本出路在于发展农业生产性服务业。
当今世界，农业生产性服务业日益成为农业产业链价值增值的主要源泉，也是引领农业打造供应链、提升价值链的主导力量。发展现代农业的过程，实际上也是推进农业服务化、服务产业化的过程。构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，农业生产性服务业不可或缺，日益成为其重要内容。提升小农户生产经营的组织化程度， 发展农业生产性服务业也是重要途径。通过发达的农业生产性服务业，将大量小农户有效纳入社会分工协作体系，帮助单个小农户解决自身解决不了、解决不好或难以经济合理地解决的难题，有利于促进小农户节本增效和降低风险，进而有利于提升农业质量、效益和竞争力。农业生产性服务业的发展，还可以发挥专业化的优势，帮助小农户减少农业生产过程中的要素投入和资源浪费，更好地推进质量兴农、绿色兴农。这在化肥、农药和水资源利用等方面表现得尤为生动直观。
近年来，农业生产性服务业的发展，日益引起政府部门的重视。2017年8月，《农业部、国家发展改革委、财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》发布， 同年9月，《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》出台。结合贯彻2018年中央一号文件，加强对这两个文件的贯彻落实，实际上也是促进小农户与现代农业发展有机衔接的重要举措。要在引导和鼓励发展农业生产性服务业的同时，积极引导农业生产性服务业全程化、协同化发展。要鼓励创新农业生产性服务业支持方式。鉴于面向小农户的农业生产性服务业往往存在较高的交易成本，为鼓励发展市场化、经营性的农业生产性服务业，建议对面向小农户的农业生产性服务收费免征增值税。在许多国家，包括我国，已经形成了较为成熟的经验，通过发放服务消费券支持家庭服务业发展，通过发放创新券支持中小微企业发展和增强创新能力。建议借鉴这方面的经验，探索促进农业生产性服务业发展的新路径，将鼓励小农户通过使用农业生产性服务加快发展方式转变，同支持农业生产性服务机构培育市场结合起来。
2.积极支持工商资本和新型农业经营主体带动小农户与现代农业发展有机衔接
从国内外经验看，相对于农户家庭经营，投资和经营农业生产性服务业，往往是工商资本的优势所在，有利于工商资本和农户特别是小农户实现互利共赢。要结合制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，引导、服务和保护好工商资本下乡的积极性，鼓励其成为乡村振兴的重要参与者、贡献者和引领者。为此，必须把引导和支持工商资本投资兴办农业生产性服务业放在突出位置，鼓励其借此更好地带动小农户与现代农业发展有机衔接。要结合财税、金融支持政策的创新，鼓励新型农业经营主体向农业生产性服务主体转型，鼓励现有的农业生产性服务主体推进转型升级，增强面向小农户提供农业生产性服务的能力。要结合支持新型农业经营主体，把支持面向新型农业经营主体的农业生产性服务能力建设放在突出位置，引导农业生产性服务业规模化、品质化发展。要统筹农业生产性服务业发展及其运行环境建设，把加强面向各类农业服务主体的服务能力建设，作为支持农业生产性服务业发展的战略工程，增强农业生产性服务业支持政策的系统性、协同性和可持续性。
要在鼓励工商资本和新型农业经营主体创办、领办或参与建设粮食生产功能区、重要农产品市场保护区、特色农产品优势区和现代农业产业园、农业科技园、农村一二三产业融合发展示范园的同时，把加强面向小农户的农业生产性服务能力建设作为这些“区、园”建设的重要内容，增强区域化连片带动小农户与现代农业发展有机衔接的能力。要鼓励工商资本或新型农业经营主体发挥引领带动作用，依托这些“区、园”，按照抓重点、补短板、强弱项的要求，加强面向关键领域、薄弱环节的农业生产性服务能力建设，打造区域公共品牌或农产品销售公共服务平台，发展农产品电子商务，健全农超对接、农社对接、线上线下对接等农产品产销稳定衔接机制，帮助小农户解决发展现代农业面临的突出问题。以支持这些“区、园”发展为重点，引导农业生产性服务业集聚、集群、集约发展，促进农业生产性服务业标准化、品牌化发展，提升带动小农户与现代农业发展有机衔接的质量。
3.引导支持小农户增强与现代农业发展有机衔接的能力
促进小农户与现代农业发展有机衔接，关键是提升小农户与现代农业发展有机衔接的能力。2018 年中央一号文件提出，要把人力资本开发放在首要地位，大力培育新型职业农民，加强农村专业人才队伍建设、创新乡村人才培育引进机制等，这些都有利于增强小农户与现代农业发展有机衔接的能力。在发展生态农业、体验农业、定制农业和小众化、特色化农产品生产方面，小农户往往具有某些方面的特殊竞争优势。2018年中央一号文件特别强调，要完善利益链，让农民合理分享全产业链增值收益。从带动小农户分享现代农业发展成果的角度看，对完善利益链应该从广义理。它不仅包括带动小农户增收， 还应包括带动小农户 “在干中学” 中增强增收能力。此外，通过引导农民参与合作社，增强农民联合起来参与市场谈判的能力；以及通过发展农业保险等措施，优化小农户参与农业发展的环境，也有利于增强小农户与现代农业发展有机衔接的能力。
（本文是2017年入选文化名家暨“四个一批”人才自主选题资助项目“实施乡村振兴战略、推动农业农村经济高质量发展的重大问题和跟踪研究”的成果）
作者为国家发改委产业经济与技术经济研究所副所长
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