本刊记者 原松华
2016年12月20日闭幕的中央农村工作会议确定了2017年“三农”工作的主线——推进农业供给侧结构性改革。稍早前召开的中央经济工作会议，已经把农业供给侧结构性改革单独提出来，作为供给侧结构性改革的四大重点任务之一。农村经济是我国整体经济发展中的一块短板，农业科技力量发展缓慢、竞争力不足的情况也越来越明显，同时，城乡发展不平衡的现象长期存在。可以说，加快农业供给侧结构性改革迫在眉睫。
那么，农业供给侧结构性改革如何“破”又如何“立”?改革对经济社会发展全局有什么重要意义？当前急需破解的新老“三农”难题何在？改革的重点任务有哪些？被广泛关注的“三块地”改革能盘活农村资产吗？《中国发展观察》记者采访了中国宏观经济研究院原副院长马晓河研究员、中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长黄汉权、农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇、中国人民大学经济学院教授刘守英，他们分别对上述问题进行了解答。
调整优化农业结构和转变农业发展方式的“总抓手”
中国发展观察：什么是农业供给侧结构性改革？这项改革对经济社会发展全局有什么重要意义？
马晓河：农业供给侧结构性改革，就是要针对农业结构性问题，在保障国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障农产品有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制机制创新为根本途径，优化三大体系（农业产业体系、生产体系、经营体系），提高三率（土地产出率、资源利用率、劳动生产率），促进农业农村发展向绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求方面转变。
推进农业供给侧结构性改革的意义在于，到2020年我国要实现中国梦的第一个目标，全面建成小康社会，正如习近平同志所说：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，就没有全面建成小康社会。”要尽快优先补齐农村这块短板，就必须积极推进农业供给侧结构性改革，它是实现农村全面小康社会的钥匙、抓手，也是今后“三农”工作的主线。
黄汉权：与其他领域的供给侧结构性改革不同，农业供给侧结构性改革既要考虑量的平衡，又要实现质的提升和可持续发展；既要调结构、优布局，又要调机制、转方式；既要突出发展生产力，又要注重完善生产关系。农业供给侧结构性改革涉及面广、触及利益深、任务艰巨，是“三农”工作思路的一个重大转变，是今后一个时期调整优化农业结构和转变农业发展方式的“总抓手”。
使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡
中国发展观察：当前急需破解的新老“三农”难题何在？
马晓河：难题主要表现在：第一，农民持续增收压力大、困难多。我国农民人均收入增长幅度已经连续六年超过城镇居民，城乡相对收入差距在缩小。但是，由于农民收入水平低，城乡居民收入绝对差额还在扩大。2009年，城乡居民收入分别是17174.7元、5153.2元，前者高于后者12021.5元，2015年，城乡居民收入分别是31195元、11422元，前者高于后者19773元，城乡居民收入绝对差额扩大了7751.5元。第二，农业结构性矛盾突出。在农产品结构中，粮食特别是玉米生产多、储存多，还有一些农产品质量不高、积压问题突出，而又有一些优质、高附加值产品供给不足。还有，农业综合生产成本迅速上升，比较优势下降，资源生态环境有所恶化。第三，农村公共服务水平较低。主要是农村公共服务资金投入不足，保障水平较低；农村公共服务设施总量不足，结构失衡，质量不高；农业农村公共服务体系建设滞后，技术人才缺乏。第四，农村体制机制改革滞后，农村集体产权制度、土地制度、农业经营制度改革都有待深化。
黄汉权：2004年以来，在国家不断加大强农惠农富农政策的作用下，我国粮食产量实现了“十二连增”，农民收入增长实现了“十连快”，但也带来一些新问题新矛盾。一是农业供给结构失衡。在品种结构上，大宗农产品主要是玉米供给严重过剩、大豆严重不足。2016年大豆进口8300多万吨，自给率低于15%，而玉米却大量积压在库里，存不下、销不动。在品质结构上，农产品供给大路货多、优质和高端品牌少，与城乡居民消费结构快速升级的要求不相适应，如国内消费者到海外抢购奶粉就是结构失衡的典型反映。二是农业生产高成本。随着农业物质投入、人工费用和土地租金等成本上涨，近年来我国农业生产成本持续攀升，导致现阶段我国大宗农产品生产成本和市场价格明显高于国际市场，影响我国农产品国际竞争力。三是资源过度开发和透支利用。我国土地草场超垦过牧、地下水超采、土地重金属污染等问题突出，化肥、农药利用率低，农膜残留率高，农业面源污染严重，资源“紧箍咒”越绷越紧，环境代价越来越大。
解决这些问题，不能像以往几轮的农业结构调整那样，仅仅在农产品总量结构和比例关系调整上做文章，而要在影响生产端和供给侧的体制上下功夫，用改革的办法、市场化的手段对深层次体制问题动手术，促进农业转方式调结构，增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。
今年农业供给侧结构性改革重点是“一调、一稳、三推进”
中国发展观察：2017年农村改革的重点任务有哪些？
马晓河：第一，调整农业结构。农业结构调整要调好调顺调优，把质量安全放在更加突出的位置，发展适度规模经营，粮食结构中核心是玉米，主要是“临储政策”退出，实行市场化收购加补贴；引导农户适当减少玉米种植，增加其他优质品种生产；农产品结构要分层化，中低端要有效安全，中高端要优质高效。按照农村一二三产业融合发展新理念，做强一产，做优二产，做活三产，提高农业全产业链收益，发挥区域比较优势，发展特色优势农产品生产，淘汰一批生态资源超载、市场过剩的产品。
第二，推进农业供给侧结构性改革，关键是体制机制创新。一是推进粮食等重要农产品价格形成机制，让市场发挥决定性作用。二是深化农村产权制度改革，扩大农村集体资产股份权能改革试点。深化农村产权制度改革的目的，就是要赋予农民更多的财产权利，明晰产权，完善农村集体资产权能，积极探索集体资产的有效实现形式，鼓励农村以入股、联营、外包、租赁等形式经营集体资产；探索和创新集体资产股权量化到户的不同做法，并进行及时总结。在股权设置、管理、监督和收益分配等方面，要充分尊重农民的意愿，建立健全有效的运营机制。三是加快推进承包地确权登记颁证，细化和落实“三权分置”改革，积极支持土地使用权市场化流转。建立健全土地承包经营权登记制度，强化对农户的土地承包经营权的物权保护。在不改变农户土地承包关系的前提下，探索和推广土地经营使用权的流转形式，开展土地经营权转让、土地托管、土地入股、联耕联种、代耕带种等试点试验。四是加快培育新主体，积极发展家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化经营组织和各类社会化服务组织，促进发展适度规模经营；促进农业转移人口市民化。
第三，增加农村公共服务，提高公共服务质量，缩小城乡公共服务差距。构建多元化的公共服务体系，建立财政资金对农业投入稳定增长机制，引导社会资金向农村公共服务领域投资。政府要增加农业基础设施、农业科技、农民技能培训、农村教育文化、医疗卫生、社会保障、扶贫济困的投入。改革公共服务提供形式，提高公共服务的质量效益，推进公共服务政府购买及市场化进程。改革农村公共服务的供给方式，建立完善农户对公共服务的需求表达机制，从“给”服务向“要”服务转变。
第四，进一步推进精准扶贫工作。在新常态下，首先要考虑的问题是应该增加政府用于扶贫的支出。一方面用于降低贫困人口生存成本，一方面用于帮助贫困人口提高生存能力。较大幅度提高社会最低生活保障救助标准，提高国家基本医疗保险和基本养老保险补助标准。同时，要不断加大财政对贫困人口群体的转移支付力度，这些公共资源应重点用于解决贫困人口的饮水、交通、燃料、用电、校舍、卫生院、住房、信息网络等问题。在提高生存能力方面，要加强对穷人的劳动技能培训，政府对培训支出可以提供免费也可以补助支持。对于符合扶贫济困标准的穷人，政府应支持他们的孩子上学，提高人力资本水平，除了高中阶段提供免费教育外，给予愿意上大学的穷人子女以财政补贴。同时，扶持穷人建立适应他们的致富产业，特别是特色种养殖业，农产品加工业，传统手工艺业、网店、餐饮店等。
第五，要积极推进真正意义上的城镇化，把吸引人口进城和增加就业放在首要地位，加快体制机制改革，进一步打破城乡二元结构制度，彻底改变传统体制下遗留的“市民”和“农民”身份地位，让更多的农民自愿自由进城，像市民一样参加就业竞争，使农业转移人口能进得来、留得下、呆得住，最终为实现农业适度规模经营创造条件。
黄汉权：就2017年来说，农业供给侧结构性改革的重点是“一调、一稳、三推进”，即：调整农业结构、稳定粮食生产、推进绿色发展、推进创新驱动、推进农村改革。
调整农业结构。以市场需求为导向，优化农业供给结构，促进供给与需求相互匹配。一是调整产品结构，扩大绿色优质农产品供给，在大宗农产品品种上重点是减玉米扩大豆，支持发展优质稻（麦），在品质上要提升质量和培育品牌，大力推进农业标准化生产，健全农产品质量安全监管和追溯制度。二是优化农业生产体系，推动一二三产业融合发展，拉长农业产业链，发展壮大农村电商、休闲农业、乡村旅游等新产业新业态，提升农业综合效益。三是优化农业经营体系，培育种养大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体和服务主体，通过土地股份合作、土地托管、代耕代种等方式，让分散农户搭上规模经营的“快车”，提高农业规模经营水平。
稳定粮食生产。把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手里，必须要有足够的粮食生产能力。与传统过剩行业不同，农业要保产能而不是去产能。重点是强化藏粮于地、藏粮于技战略落地实施，严守18亿亩耕地红线，严格保护永久基本农田，加快推进高标准农田建设，提高稳产高产农田比例。
推进绿色发展。提高资源利用水平，推进生产向优势产区集聚，形成区域分工合理、比较优势充分发挥的生产力布局；加大农村污水、垃圾等环境突出问题综合治理力度，着力打好农业面源污染防治攻坚战，确保化肥农药使用零增长；扩大生态脆弱地区退耕还林还湖还草规模，稳步推进水土流失区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区轮作休耕试点扩围。
推进创新驱动。围绕解决农业发展重大瓶颈制约，瞄准现代农业前沿技术，整合农业科研资源，集中开展重大科研攻关，尽快在转基因技术、绿色种植、生态养殖、加工储藏等领域，取得一批符合我国农业特色的技术成果和应用突破，让农业插上科技的翅膀。全面提高农业现代化水平，把新要素、新技术、新装备导入农业生产全过程，大力发展农村新业态新模式新产业，加快培育农业发展新动能。
推进农村改革。农业供给侧结构性改革的核心词是“改革”，即用改革的办法创新制度供给，解决农业结构性问题。重点是抓好四项改革。一是完善农产品价格形成机制，形成由市场来决定价格的资源配置体制。二是健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，推动农业补贴由补生产、补价格向补收入、补生态转变。三是健全农业资源要素合理流动和高效配置的机制，促进要素在城乡之间自由流动和平等交换。四是稳步推进农村集体产权制度改革试点，实现农民对集体资产的占有使用和收益分配的权利，让农民共享农村改革的发展成果。
“三权分置”基础工作是做实承包权
中国发展观察：“三块地”顶层设计改革启幕，中央农村工作会议提出，要细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。从农村土地“三权分置”来看，是一条通过土地制度改革促进新型经营主体发展的路径。此前中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。请就改革现行的土地制度，开放土地市场谈一谈。
张红宇：“三权分置”顺应了分工分业的发展，创新了农村土地产权制度，开拓了农村土地集体所有制的有效实现形式，丰富了双层经营体制内涵。从制度内涵看，“两权分离”重在解决温饱问题，而“三权分置”重在解决农业效益问题，符合发展适度规模经营的时代要求，是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择，为新形势下完善中国特色农村基本经营制度、推动解决“三农”问题、全面建成小康社会奠定了制度基础。其中，土地承包经营权确权登记颁证是党中央、国务院从全面深化农村改革全局发展做出的重要决策部署，涉及亿万农民的切身利益，是关系农村稳定和现代农业发展的重要根基，也是完善“三权分置”理论、推进土地经营权有序流转的前提。
深化农村改革的核心目标是释放改革红利、增加农民福祉，作为深化农村改革重要内容的产权制度改革更是应将赋予农民充分权能作为出发点和落脚点。就是要赋予农民对集体资产股份的“六项权利”，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。
刘守英：“三权分置”实践走在了法律和理论的前面，逼着法律和制度去完善，从承包者角度看，只要保障承包经营权不丧失就行，导致承包经营权的持有功能远远大于财富功能。在目前承包经营权权利预期不稳、产权安排不完善的情况下，农户不肯放弃也不愿轻易把承包经营权转出去，因为担心土地一出手就回不来了。在此情况下，农地规模经营，农业产业化、市场化，很难推动，因为农民不信任。因此，必须从现实出发，着眼于未来，在政策和法律中体现种地人的权利赋权与权利保障问题。
在三种权利关系中，所有权与承包权的关系基本已经解决了，重头是承包权与经营权的分离问题，这也是目前争议最大的。首先是三权分置权利体系中，是用“承包权”还是继续沿用“承包经营权”表达的问题。用承包权替代承包经营权的表达更为准确。农地权利的核心是耕作权，“三权分置”重点也是要解决农村大规模人地分离格局下耕作权的保护与耕作者的务农积极性问题。经营者的耕作权受法律同等保护，经营者的权利与所有权、承包权一样，都是农地权利体系中的重要内容。农地流转关系趋于稳定，土地经营权人追加农业生产投资、提高农业生产效率就有了制度保障。
“三权分置”的基础性工作是做实承包权，让改革中获得土地的农民在应对公权力的时候，在城市化过程中，能扛得住。“三权”要同等保护，不可以偏，不能为了一个权搞掉其他一个，否则最后很可能是中间的小农最倒霉。因此，制度安排要非常小心。
黄汉权：土地是农业最基本的生产要素，也是当前制约要素配置效率提升的关键。近年来，我国逐步加大了农村土地制度改革力度，但距离土地要素的顺畅流动和平等交换还有较大差距。应加快推进以农村承包地、集体建设用地、宅基地“三块地”为核心的农村集体产权制度改革试点，盘活农村“沉睡资产”，增加农民财产性收入，充实农民“钱袋子”。加快推进承包地确权登记颁证，实现100%全覆盖，以土地产权的明晰化推动土地有序流转，为新型农业经营主体和服务主体扩大土地经营规模创造条件，同时拓宽农民增收渠道。加大土地承包经营权永久性退出、宅基地使用权有偿退出等改革试点力度。及时总结推广集体建设用地制度改革试点成功经验，扩大集体经营性建设用地直接入市试点范围，探索将部分长期闲置的宅基地纳入直接入市范畴。在条件成熟的地区，探索农民住宅向一定范围内的城市居民和农村非集体经济组织成员放开销售改革试点，培育农村住宅交易市场，提高农村房屋交易价格。同时，积极推进土地承包经营权、宅基地使用权抵押，加快发展土地金融，推进土地资本化运营。