夏杰长 徐金海
“十三五”规划纲要明确提出要“实现职工基础养老金全国统筹。完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。”实现基础养老金全国统筹已经成为党和政府重要的既定目标与任务，既是撬动户籍改革、财税改革、教育改革和营造公平竞争环境的基础性条件，也是打破劳动力市场分割格局、形成全国统一大市场、缩小地区间经济社会发展差距和维护基础养老金安全的重要保障。如何借鉴国际经验，提出适合中国国情的基础养老金全国统筹的政策措施，有着极为重要的意义。
我国基础养老金统筹层次的现状
早在1991 年，中央就开始呼吁要提高基础养老金的统筹层次。为了响应中央的号召，各个省份依据各自的实际情况，相继采取不同的措施来推动养老金统筹层次的提高，但是收效甚微，统筹层次主要集中在“县级统筹”和“市级统筹”的局面依然没有改变。为了改变这一局面， 2007 年劳动和社会保障部、财政部联合下发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，对实现省级统筹的意义、标准、措施做出了更加明确的说明。此后，各个地区都相应地制定了针对本省的省级统筹制度。截至2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。
各地虽然都建立了省级统筹的相关制度，但在推行过程中效果并不理想。据人力资源与社会保障部及有关部门评估，目前达到了省级统筹的标准也仅有 25 个省级单位；但按照真正意义上较为规范的省级统筹标准，仅有北京、上海、天津、陕西和福建五省市实现了真正意义上的省级统筹。除这五个省市以外，其他省市的基础养老金统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”，管理也比较分散。基础养老金全国统筹的核心问题是要实现“养老保险统一费率、统一管理、统一调度”，但做到这一点的省份并不多。大部分省（直辖市、自治区）实行的其实是省级调剂金制度，即以地市级统筹为主，养老金无法在不同的省份进行有效调剂使用。
我国基础养老金全国统筹存在的问题
（一）区域经济差异比较大，发达的地区不愿意提高统筹层次
改革开放30多年来，我国经济整体上实现了跨越式的发展，但各个地区因资源禀赋和区位优势等差异的存在，客观上造成东中西部地区的经济发展并不平衡，区域经济差异比较大。由经济发展水平的差异，造成不同地区基础养老金的盈余情况存在较大差别。总体而言，东部发达的地区基础养老金存在较多盈余，而在中西部欠发达地区的基础养老金的盈余比较少，甚至出现缺口，靠中央财政补贴。这造成在基础养老金全国统筹推进的过程中，最大的难点在于如何解决不同地区养老金结余的利益问题。在一些基础养老金有较多盈余的地区，比如，四川、山东、浙江、江苏等省份，对基础养老金统筹层次的提高缺乏积极性。发达的地区担心基础养老金全国统筹以后，其盈余部分会被瓜分，甚至被用来补贴中西部地区一些养老金存在缺口的省份；并且，基础养老金全国统筹以后，会影响到其地方退休者的待遇，挫伤劳动者的积极性。因此，发达地区出于自身的利益考虑，对基础养老金全国统筹表现出抵制的态度。
（二）地方事权与中央事权划分不清，导致基础养老金统筹层次难提高
1994年我国实行财税体制改革以后，基本上形成了分权制财税体制。这一财税体制改革的积极效应是显而易见的，但也有不小的争议。比如，中央政府和地方政府从以前的利益共同体逐步演变成为相对独立且利益相互排斥的主体，各自有着明确的财政收支来源，双方都想争取更多的财政收入。又如，中央事权和地方事权划分交叉模糊，地方政府为了争取更多的财权的途径就是争取更多的事权。此种分权制财税体制，客观上也会影响基础养老金全国统筹：一是因为基础养老金统筹到哪个层次，哪个层级的政府就会承担最后的责任，财政就会面临较大的压力，因此越往上阻力越大。二是如果实现基础养老金全国统筹，地方的事权和财权会同时减少，地方会有一部分财政收入转移给中央统筹安排。地方政府特别是发达地区政府认为，实现基础养老金全国统筹，会剥夺其事权与财权，减少其财政收入，不利于其地方经济的发展，因而在基础养老金全国统筹中的积极性不高。
（三）缺少统一的劳动保障电子政府平台，加大了基础养老金全国统筹难度
当前，在不同的行政等级下，基础养老金统筹的规范各不相同，局面比较混乱，由此造成不同的地区有不同的技术平台和操作手段来管理各自的基础养老金信息系统。此外，各自的养老金信息系统之间又没有统一的规范来指导，不同的统筹单位基于各自的实际情况依据不同的标准，建立了差异比较大的信息系统。这造成各个信息系统独立分割，即便在省级统筹的情况下，市级的信息系统与省级的信息系统也有很大差异，省级之间的信息系统也有较大差异。在这样的客观情况下，在短时期内实现基础养老金的全国统筹，不同地区的数据整合工作是一项非常繁杂的工作。由此可见，在全国范围内尚缺乏统一的劳动保障电子政府平台，增加了基础养老金全国统筹的困难。
基础养老金全国统筹的国际经验
推动我国基础养老金全国统筹，实现养老金全国范围内的统收统支，是符合国际惯例的普遍做法。在世界范围内，有不少国家成功实现了基础养老金全国统筹，比如英国、德国、瑞典和新加坡等。如何借鉴国际上其他国家在基础养老金全国统筹的成功经验，对于我国加快实现基础养老金全国统筹尤为重要。
（一）新加坡：中央公积金制度
从1955年开始，新加坡就开始实行中央公积金制度，其典型特点是由国家强制储蓄。这项制度的初衷只是为了应对养老而实行的。但经过几十年发展演变，已成为一种综合性的制度安排，它涵盖养老、住房、医疗等诸多方面，从管理体制到运作方式都很完善。中央公积金的经费来源于企业和个人，由雇主和雇员按法定比例共同缴纳。其中，公积金缴费率比较灵活，主要依据年龄与经济形势来具体确定实际的缴费率。50岁之前缴费率最高，之后的缴费率便逐年地递减；当经济形势较好时，居民收入增长较快，就会相应提高缴费率；反之，则会降低缴费率。为了实现中央公积金的增值，新加坡还专门设立了中央公积金管理局来统筹管理中央公积金的管理和投资，公积金的管理规范，抗风险能力强，具有相对的独立性。经过几十年发展，新加坡的中央公积金制度取得了巨大的成功，基本实现了“自我养老、居者有其屋、疾病有所治、人人有保障”的根本宗旨，有效地解决了大多数国家普遍存在的住房和养老两大难题，对世界其他各国养老金改革具有重大的借鉴意义。
（二）瑞典：国家养老基金制度
与其他国家的公共养老金制度相比，瑞典的国家养老金制度颇具特色，最大的亮点就是引入市场化运作机制，采取多只国家基金竞争管理的策略。目前，瑞典建立了6支国家养老金，分别为AP1、AP2、AP3、AP4、AP6、以及AP7（AP1-AP4有时也被称为缓冲基金，指的是收入养老金计划，投资灵活，允许投资于多种资产；AP6指的是投资私募基金的小型基金，不允许参与养老金缴费收入与待遇支付；AP7指的是参与额外投保养老金计划）。瑞典专门成立了国家养老基金公司来负责管理和运作这些基金。按照有关规定，该管理部门的董事会成员由政府任命，但必须按照市场化方式运作。比如，每一只基金的管理都引入私人基金的管理制度，基金管理层的待遇与其具体的业绩相关。这极大地激发了不同基金管理层的热情，推动着瑞典国家养老金实现资产配置的多元化，取得了极大的成功，为瑞典的高福利提供了有效的保障。
（三）德国：法定养老保险制度
现代养老保险制度起源于德国，其养老保险体系的特色是建立了以法定养老保险制度为主体，企业养老保险和私人养老保险为辅的综合养老保险体系。法定养老保险制度几乎是覆盖全部从业人员，管理办法采取现收现付制度，并且还建立了养老金的动态调整机制。在20世纪50年代，德国的法定养老保险所支付的养老金占德国养老金总额的比例约为70%，养老保险体系较为单一，其弊端也日渐显示出来，特别是迫于老龄化的压力，德国对其法定养老金保险制度进行了有效地改革，通过修改养老金计发和调整办法，降低过高的养老金替代率，其比例不断下降，财政压力有所减轻。尽管做了这样的动态调整，也没有改变法定养老保险制度的主体地位。
（四）英国：国家基本养老金制度
英国是欧美最早的福利国家之一，建立了一套从“摇篮到坟墓”的社会福利制度。功能完善的国家基本养老金制度是该国福利体系的支柱。英国的国家基本养老金制度的建立、改革与完善，对我国基础养老金全国统筹具有较大的借鉴意义。在20世纪初，国家财政资金是其基本养老金制度的主要资金来源，公民几乎不需付费。但这种模式的弊端非常明显，很快就陷入了资金供给不足的困境。为解决这一难题，英国规定个人根据工资水平也应缴纳部分的资金，以弥补国家财政资金的不足。英国的国家基本养老金制度的成功，除了缴费制度的改变，与其高效的管理制度密不可分。这就是，较大力度地引入了市场机制，实现了养老金的社会化和市场化运作。为了让国家养老金制度更好地发挥作用，英国还建立了体系完善的职业养老金计划与个人的养老金计划。
（五）美国：联邦社保基金制度
早在1935年，美国就建立了联邦社保基金制度，其管理制度上的特点是采取现收现付制。从建立之初到现在，一直实现收支平衡，并且连年有盈余，被普遍认为是世界上最成功的范例。为了让联邦社保基金制度有效发挥作用，美国设立了三大专业管理机构进行管理，分别为社会保障基金信托委员会、社会保障署和社会保障咨询委员会。各个机构分工明确，各司其职。美国联邦社保基金很少有财政补贴，其收入几乎全部来自雇主、雇员和自雇者的缴费，基金的收益率稳定，每年都能保持3%—6%的增长率，从而保证了联邦社保基金制度的可持续。
借鉴国际经验，积极推进基础养老金全国统筹
（一）增强对基础养老金全国统筹重要性的认识
就目前我国基础养老金统筹的情况而言，实现基础养老金全国统筹，其根本的难点在于基础养老金统筹触动了部分地区的利益。大部分东部发达地区基础养老金有结余，担心实现基础养老金全国统筹以后，会出现将其盈余的养老金在全国范围内平均分配，造成“以东养西”的局面。这样，不少东部发达地区在推行全国统筹问题上缺乏积极性，纷纷提出要将以前盈余的资金截留在地方的方案。发达地区出现这样的认识，在于对基础养老金全国统筹缺乏全局和动态的视野，没有用发展的眼光来看问题。从短期来看，实现基础养老基金全国统筹，可能会在不同程度上损害养老金有盈余的地区，但从长远来看，基础养老金实现全国统筹以后，有利于形成规模效应和均衡效应，打破市场分割的格局，促进全国形成统一的大市场，最终将会让各方获益。
（二）深化财税体制改革，规范中央和地方的事权与财权
未来深化财税改革的重点，在于坚持权利与义务平等和匹配的原则，尤其是在中央与地方的事权和财权划分上，在强调中央宏观调控能力的同时，特别要注重调动地方积极性，让地方政府在财政收支上有更多的自主权，从而消除地方政府担心实现基础养老金全国统筹以后会可能失去的财权和事权。中央政府呼吁提高基础养老金统筹层次已过去20多年，也取得了不少成绩和突破，但依然没有实现基础养老金的全国统筹，这其中很大的原因在于分权财税体制带来的中央和地方政府的事权和财权划分不清，责任和义务不相统一，以致地方政府缺乏推动基础养老金全国统筹的动力。因此，应深化财税体制改革，以法律的形式明确中央政府和地方政府事权和财权的划分；按照财权和事权相统一、相匹配的原则，中央政府承担养老保险基金政策法规、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权，中央财政承担兜底责任，地方政府执行有关政策和承办相关业务。
（三）建设全国统一完善的基本养老保险信息系统和精算制度
实现基础养老金全国统筹，当前面临的技术难题是尚缺乏全国统一的技术平台，不同地区的信息系统难以整合。因此，为了提高统筹的科学性和时效性，应借助于现代信息管理技术和平台，建立统一完善的基本养老保险信息系统和精算制度，实现不同地区数据的整合，以便不同地区及时摸清各自的基础养老金财务状况，制定各方都可接受的实施方案，有效地对未来基础养老金的发展趋势做出准确的预测，实现对基础养老金的精细化管理。
（四）完善基础养老金的管理制度，拓宽养老金的投资渠道
从国外成功的公积金管理制度可以看到，基础养老金管理制度较为灵活，基本建立了多渠道的养老金投资渠道，力争养老金保值增值。然而，目前我国的养老金管理制度缺乏灵活性，投资渠道单一。我国养老保险基金的专业管理机构是社会保险经办机构与人力资源和社会保障部门。当前，不同地区由不同的征缴机构来征收养老保险费用：有的是税务部门，有的是社会保险经办机构，形成了征缴主体的二元结构，不利于基础养老金的统一管理。在投资环节，目前养老保险基金投资规定只有两个渠道，即银行协议存款和购买国债，投资渠道较为单一。解决这一难题的关键在于应尽快对养老保险基金管理进行修订和完善，以缓解制度风险和管理风险，建议由税务部门进行统一征收，然后将资金存入财政专户进行统一管理；在投资渠道上，除了中国传统的投资方式外，还可以将一部分养老金委托专业的基金管理公司进行投资管理，实现养老金投资渠道的多元化，化解风险，提高收益。
（五）实行中央与地方经办机构垂直管理的制度
我国基础养老金实行的属地管理制度，有可能导致地方政府挪用基础养老金，或者当基金出现缺口时，地方政府便向上级财政部门索要资金弥补缺口。事实上形成了基础养老金的软预算约束。为此，建议实行中央与地方经办机构的垂直管理，即实现中央社保经办机构对地方社保经办机构采取垂直管理的方式。垂直管理制度的具体要求包括：明确中央和地方的权责划分；基础养老金的收支预算和发放工作由中央经办机构负责编制；基金统筹征集工作由下级经办机构负责；上级（中央）经办机构直接领导下级（省）经办机构；经办机构的名称和性质、人事安排垂直统一。可以预见，这一制度安排可规避属地管理制度的缺陷，从而为基础养老金全国统筹提供组织保障。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院、研究生院
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