张惠强
城镇化发展过程中需要动员大量资金。当前我国地方政府投入城镇建设的资金主要靠出让土地，过于依赖抵押融资，“吃饭靠财政，建设靠土地”是相当多城市发展的真实写照。地方政府以土地为抵押的大规模融资和“寅吃卯粮”的收支格局，造成了债务负担与风险不断累积。在经济下行、房地产市场出现较大波动的情况下，土地出让收入大幅减少，城市建设资金难以为继，这是当前宏观经济形势的主要特征。鉴于此，国务院要求各地“建立多元可持续的资金保障机制”，防止出现系统性金融风险。
新郑市是河南省会郑州市下辖的县级市，2015年地区生产总值620亿元，增长10.4%；地方公共财政预算收入60亿元，增长28.4%；户籍人口68.74万人，常住人口超过83万人；农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入分别达到17027元和27258元，增长10.5%和9.5%。县域经济发展质量总体评价连续三年位居全省首位，全国中小城市综合实力百强县（市）和县域经济基本竞争力百强县（市）排名分别升至第45位和57位。
近年来，新郑市通过统筹政府资金、资产、资本、资源，不断拓宽筹资渠道，在创新土地出让方式、鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营、建立健全地方债券发行等方面做出了诸多有益探索。
基本做法
新郑市围绕新型城镇化建设，按照“资源资产化、资产资本化、资本债券化、债券市场化”的整体思路，为土地财政松绑，综合运用城投债、银行贷款、信托、融资租赁、BT、BOT等多种融资方式，为城镇化建设提供资金保障。
1.资源变资产：整合政府资产，确权分类后注入政府投融资平台公司。政府手中有很多资源不需要追加投入都可以变成资产，但需要确权颁证以增强其经济流动性。一是确权注资。2012年，新郑市借助“城投债”发行工作，将分散的投融资主体进行整合，按照各公司的不同职能将全市存量资产进行排查梳理，将国有土地、闲置房产、水电管网等优质经营性资产注入9家国有投资公司以壮大其资产。二是授予经营权。土地一级开发权和市政公用设施特许经营权，使公司顺利实现市场化经营，进而能够独立进入市场开展业务，真正做到自主经营、自负盈亏。9家国有投资公司分别从事城市基础设施建设、土地整理开发、市政公用事业建设与运营、房地产开发、园林绿化等行业。三是完善治理结构。通过券商团队的专业指导帮助公司建立健全财务制度，完善公司内部治理。四是控制债务风险。市财政不为投融资公司做担保、投融资公司相互之间不做担保、投融资公司的专项资金不交叉使用；资产和负债平衡、现金流平衡、投入产出平衡。
2.资产变资本之一：探索对接公开资本市场，发行城市投资债券。2013年和2015年，被大公国际评为2A信用等级的新郑新区发展投资有限责任公司分别发行15亿元和14亿元的公司债券。以2013年债券为例，公司以其全资子公司合法拥有的19宗土地使用权为债券还本付息提供抵押担保。这期“城投债”的票面利率为6.52%，在各种融资方式中，成本算是比较低的。募集的资金全部用于新郑市中心城区生态新区土地整治项目，包括15个自然村2355亩土地的整治、总建筑面积为65万平方米的安置社区建设、1.5公里的河道整治、19公里的道路管网建设。
3.资产变资本之二：以土地使用权预约为新型社区建设和产业用地开发融资。所谓土地预约指的是，利用土地未来预期收益为担保，政府或投融资平台公司邀约相关开发建设公司进入土地一级开发，土地出让之后所产生的净收益由政府与开发公司分成。例如，在新郑市的轩辕湖风景区的开发中，企业以BT方式投资3.6亿元做“毛地”的前期整理和基础开发，政府与企业事先约定价钱如每亩50万元，如果将来出让时只卖了50万元，那这块地就给这家企业。如果出让价超过了约定价，比如达到80万元/亩，超出部分则由政府和企业五五分成。预期时间一般是600个工作日，也就是说政府必须在600个工作日内将预约的地块找覆盖用地指标、符合规划、然后按约定挂牌出让。实际操作过程中，那块地出让价是每亩100万元，企业拿到了地和25万元，政府拿到50万元+25万元。价格超出越高的部分，企业分成越多。据了解，新郑市通过土地预约的方式融资将近30亿元，有效地保障了土地一级开发和社区建设顺利进行。
4.资产变资本之三：以安置房与商品开发房按比例置换，吸引社会资本参与农民新社区建设和产业用地开发。为吸引社会资本参与新型农村社区建设，新郑市政府将安置房建筑面积与商品房建筑面积设置为1:2.5，即开发商每完成一平方米的安置房建设，就可获得2.5平方米的商品房开发权利。新郑市孟庄镇中心社区就是采取这种模式开发建设的，开发公司承诺为中心社区建设20.85万平方米的安置房，并且支付征地拆迁补偿以及安置过渡费。作为回报，政府按照20.85万平方米的2.5倍商品房建筑面积向开发商提供配套开发用地。总盘子中，净节余的建设用地由政府平台公司收储后用于发展二、三产业。
5.放开民间资本进入，积极引入社会资本以BT、BOT等融资方式参与城镇基础设施建设。2011年至2012年，新郑市中心城区新区建设管委会和新郑水务局分别以BT的方式将新郑市黄水河郑韩湿地文化园综合治理工程和新郑市轩辕湖湿地文化园项目发包给相关施工单位，工程合同价款分别为4535万元和2321万元。2013年，新郑市加大BT模式运作规模，融资3.8亿元用于华南城求实路、华南城大道、华南二路、中华路北延建设项目及城区到镇区的路灯安装项目。与此同时，通过BOT模式融资两亿元，启动了薛店污水处理厂、辛店污水处理厂、华南城污水处理厂项目。
主要成效
上述土地和金融手段的创新，为新郑市的新型城镇化建设提供了充足的资金支持，新郑市的城市建设、产业发展、农民新社区等迅速起步。
1.政府引导与市场参与合理分工，有效化解了政府在城镇化建设过程中的资金紧张和管理不专业难题。2010年以来，新郑市基础设施及公共服务投入总计近200亿元。新郑市通过多种方式，利用社会资本强、建设经验丰富、运营专业化的公司进行合作，不但做到了资金灵活调配，融资抵押门槛低，保障了项目建设的顺利推进，而且减少了单纯政府投入在项目运营过程中因资金紧张、管理团队不专业等因素带来的各种问题。政府作为道路、市政项目的业主方，可以把更多的时间和工作放在新型城镇化过程中的群众工作、环境保护、资源节约、成本管理等事项上，不但提高了资金利用的效率，而且真正做到了以人为本、生态文明、科学有序。
2.壮大了政府融资平台公司规模，增强了融资能力。通过土地使用权和国有资产的注入，新郑市政府融资平台公司规模不断扩大。以新郑新区发展投资有限责任公司为例，其总资产从2010年的39.21亿元迅速增加到2014年底的221.07亿元，营业收入也从3.24亿元上涨到14.85亿元。资产和营业收入的增长有利于公司进一步扩大融资规模，动员更多资金投入城镇化建设。
3.城市债券的成功发行促进了政府投融资体系的自我完善，也扩大了国有资产经营公司在资本市场上的知名度。企业债券具备融资规模大、期限长、成本低、市场认可度高等优势，债券发行的过程也是城市金融环境不断优化的过程，更是投融资体系、平台公司不断完善提升进而实现质变的过程，债券上市不但解决了城镇化建设的中长期资金压力，还可以为新郑市的新型城镇化建设融资带来“名片效应”，债券的成功发行可以吸引资本市场各路资金的关注，融资工作就可以实现由被动到主动的角色转变，从而为更加充分发挥市场的作用奠定基础。
进一步发展的建议
新郑市近几年在盘活政府国有资产存量、吸引社会资本参加城镇化建设方面的探索很有价值，最重要的一点是，全市统筹、全市规划，用“三集中”的思路，重新整合和优化配置全市的人口、土地、资金。将这些通过各种渠道融来的钱投入城市基础设施建设、引进和提升产业，其结果是人气聚起来了，房地产也发展起来了，政府财政税收也上去了，进一步提高了全市的经济形象和国有资产净收益，这是一个总体上可持续的模式。
在如何深化完善投融资体制方面，我们建议：
1.进一步深化基础设施运营和收费的市场化改革。新郑市目前的探索，实际上只是解决了各类城市基础设施上游的融资难题，但在污水处理、垃圾处理等公共服务产品的下游，收费仍然太低，且以政府补贴为主，没有真正实现市场化。供给这端已经市场化了，但在收费这端还是补贴性质的，居民交的钱太少，政府必须额外补贴，不能真正做到依托市场价格完全独立运营。下一步应当在产品定价和收费机制上深化改革，降低企业征收费用的成本，定价要反映供求状况，要引导城乡居民接受市场价格并由此集约节约能源资源，从而实现城市基础设施按照市场化方式真正实现独立运营。
2.投融资平台公司逐步向资产管理公司过渡，深化市场化改革。现在的九大投融资平台公司，出资人还是政府，大多还是用着政府的资产，人事也由政府任命，并不是独立的。利润要上报、税收也上交，有的甚至在发展过程中，还有保值增值的政治任务，这离真正的市场化还有一定距离。将来应当按照资本市场的规定，根据投资者要求完善管理和内部治理结构，从平台公司过渡到资产管理公司，最终变成可以上市交易。
3.以城市规划范围内存量集体经营性建设用地入股为试点，探索“政府信用”与“市场资金”双向担保的集体经营性建设用地产权发债机制。从单纯的政府信用作担保，不符合市场规则，然而单纯的市场主体为担保发债又面临着较大的政策瓶颈，可以探索“政府+市场”双担保的集体建设用地产权发债机制：一是以政府信用为基础招募民间资本进行前期的投融资平台建设，政府在其中主要是监管平台运营，不承担具体的决策、经营等职能，参与的民间资本负责所有的业务经营及市场性决策行为，包括平台的前期注资及后期的利润分配，均以民间资本为主体；二是民间资本对入股的集体建设用地进行打包，在政府信用担保下面向公众发行债券，募集土地开发、运营资金，并负责筹建政府规划范围内的公共设施及入股农民基本的居住、生活保障。运营后的收益流向分四部分：一是农民建设用地入股后对其基本居住、生活的保障；二是发行债券的利率支付；三是农民建设用地入股的分红；四是开发运营地块周边的基础设施配套。
4.控制政府债务，防范风险。目前，新郑市政府债务规模及财政负债率控制情况较好，负债率较低，处于安全范围之内。但是近年来，政府债务规模不断扩大，从2011年到2014年，政府直接债务余额分别是7.3亿元、13.02亿元、29.77亿元和54亿元，每年差不多翻一番。政府债务占地方公共财政预算收入的比例从2011年22.8%上升到2012年的50%，2014年则达到102.4%。建议新郑市通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。
（本文是国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的调研成果，课题组成员包括黄跃、张惠强，报告执笔人为张惠强。感谢新郑市相关部门对调研提供的帮助和支持）
作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心