朱作鑫
城市生态环境，一般是指围绕城市居民而存在的，直接影响居民生存与健康的大气、水、土地、森林等自然环境，以及在此基础上形成的以城市建筑、道路、交通工具、绿化带等为内容的人工环境。作为城市存在和发展必不可少的物质基础，城市生态环境的好坏直接关系着城市发展水平和居民的生活质量。我国改革开放以来，伴随着城市经济高速增长、城镇化进程不断加快和城市居民生活水平显著提高，城市生态环境也面临着前所未有的压力，大气污染、水污染、土壤污染等破坏城市生态环境的事件时有发生，生态环境恶化在一定程度上成为城市未来发展的瓶颈。2015年12月20日，时隔37年后，中央城市工作会议在北京召开，会议强调城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。同时，会议还指出城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，尊重市民对城市发展决策的参与权，鼓励市民通过各种方式参与城市建设和管理。可见，良好的城市生态环境需要全社会的共同努力，尤其离不开社会公众的有效参与，公众参与成为今后城市生态环境治理的必然出路和选择。
公众参与城市生态环境治理的主要模式
从国内外实践经验来看，公众参与城市生态环境治理主要有以下两种模式：
一是政府主导下的公众参与城市生态环境治理，主要包括引导公众参与城市生态环境治理方面的立法、行政决策、监督执法、宣传教育等方面的内容。一般而言，政府及管理部门作为公共事务的管理者，当然具有治理城市生态环境的职能，包括采取立法手段对造成或者可能造成城市生态环境污染和损害的行为进行规制；采取行政手段，出台行政决策，进行监督执法，对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为进行约束、引导和处罚；还可以加强城市生态环境治理方面的宣传教育活动。政府及管理部门在开展上述治理活动时，完全可以引导公众参与到城市生态环境治理中来。比如，在立法和出台涉及城市生态环境方面的行政决策时，引入公众参与机制，听取公众的意见。
二是公众自发参与城市生态环境治理。公众自发参与属于自我管理的范畴，由于经济发展对生态环境存在破坏作用，基于保护个人及家庭健康、维护城市生态环境等种种因素考虑，社会公众对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为往往持强烈的警惕、反对态度，当有证据证明或者主观感受到城市生态环境可能遭受侵害时，即使没有政府引导，城市居民也可能自发地采取其认为有效的治理措施。在这种情况下，公众可能采取的措施往往是多样化的，比如，公众可能会对政府及管理部门的行政不作为提起环境公益诉讼，或者通过投诉、举报、信访等方式要求政府及管理部门切实履行其治理生态环境的职责。
当前我国公众参与城市生态环境治理之现状
随着我国城市治理模式的不断完善，公众参与城市生态环境治理，无论是体制机制还是实践操作方面，都在不断发展，取得了一定的成绩。
一是从公众参与城市生态环境治理的依据来看，随着近年来全面依法治国战略的不断深入推进，国家越来越重视通过立法手段来加强城市生态环境治理，从中央到地方出台了多部法律、法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，使公众参与城市生态环境治理逐渐有法可依。比如，2014年新修订的《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，并在第五章中对“公众参与”作了专门规定；《环境影响评价法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律也对公众参与作了类似规定，明确了环境影响评价、大气污染防治、环境噪声污染防治和水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权。《环境保护法》作为城市生态环境治理的基本法，《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律是专门针对大气、环境噪声、水资源等生态环境治理的专门法，《环境影响评价法》则属于程序性法律，这些法律共同构成了公众参与城市生态环境治理的基本法律依据。在这些法律的框架下，各部门、各地方也出台了一些法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，初步形成了公众参与城市生态环境治理的基本法律体系。
二是从参与城市生态环境治理的主体来看，参与城市生态环境治理的人员范围不断扩大。以往，主要是由人大代表、政协委员通过参政议政的方式，代表普通公民间接参与城市生态环境治理；现在，逐渐扩大到民间环保组织(NGO)和公民个人都能够以自己的名义行使法定权利，直接参与城市生态环境治理。具体而言，以往一般只有人大代表或政协委员才能代表社会公众参与城市生态环境治理，他们通过提出有关城市污染治理、城市生态环境建设等议案和建议，对有关城市生态环境治理立法行使表决权等参与城市生态环境治理，这本质上是一种间接参与。近年来，随着公众环境保护意识和参与意识的提高，可以参与城市生态环境治理的主体不再局限于人大代表或政协委员，社会公众也可以通过成立民间环保组织或者个人直接参与城市生态环境治理，向政府发出声音，在城市生态环境规划、建设、保护和可持续发展等方面发挥作用。比如，在《大气污染防治法》《水污染防治法》修订过程中已经引入了公众参与机制，公众可以通过直接向立法机构和行政机关表达意见和建议来参与立法。一些部门和地方人民政府还邀请民间环保组织、专家学者以及普通公民共同参与城市生态环境治理，听取他们的意见和建议。
三是从公众参与城市生态环境治理的方式来看，近年来，公众参与城市生态环境治理的方式不断拓展，呈现出多样化的特点。过去，公众参与城市生态环境治理主要集中在对破坏、污染城市生态环境的行为进行投诉、举报、信访等方式，这是一种被动参与的事后监督方式。当前，越来越多的社会公众不再是仅仅通过事后监督来被动参与城市生态环境治理，也不限于投诉、举报、信访等方式，而是通过参与城市生态环境治理立法、行政决策，自发组织开展宣传教育以及依法提起公益诉讼等多种方式，主动参与城市生态环境规划、建设、治理等事前、事中和事后全过程。以公众参与城市生态环境治理行政决策为例，目前，越来越多的城市居民主动要求参加行政机关组织召开的听证会、论证会和座谈会等决策程序，在会议上发表意见、表达观点，对行政决策进行评价、评议，监督政策执行的权力，及时反馈政策实施成效，以便于行政机关吸纳改进。
当前我国公众参与城市生态环境治理之不足
虽然近年来公众参与城市生态环境治理在我国取得了长足的发展，但同国外先进城市相比，由于城市生态环境治理和公众参与本身在我国都属于新生事物，尚处在刚刚起步的阶段，我国公众参与城市生态环境治理在制度体系、参与意识和能力等诸多方面还存在明显不足，有待进一步完善和加强：
一是制度供给明显匮乏。如前所述，当前我国公众参与城市生态环境治理的基本法律体系虽然已经初步形成，但需要看到的是，由于公众参与城市生态环境治理在我国实践经验尚少，与之相关的理论研究也不多，相关法律因此规定得比较原则，缺少具有可操作性的制度措施，对具体的参与过程要求、参与深度、参与范围、相关权利义务及其保障机制等内容都没有详细规定，不利于规范和引导社会公众合法有序地参与城市生态环境治理，给公众参与城市生态环境治理造成了障碍。
二是公众参与意识和能力显著不足。一方面，从公众参与意识来看，虽然社会公众心理上总是渴望拥有更为优良的城市生态环境，但在“各人自扫门前雪”“搭便车”等传统利己思想熏陶下，绝大部分公众缺少主动参与城市生态环境治理的意识，很少积极主动参与治理，而城市发展目标的错位，使得城市生态环境治理宣传工作缺位，进一步导致公众参与城市生态环境治理意识薄弱，大部分城市居民既不知道自己在城市生态环境治理中的权益，也不知道如何运用法律手段来维护自己的权益，最终降低了公众参与城市生态环境治理的有效程度。另一方面，从公众参与能力来看，城市生态环境治理本身是一项复杂的系统工程，涉及城市学、生态学、经济学、管理学、法学等多学科领域，不仅需要参与者具有主动参与的意识，更需要有全面的教育背景和深厚的知识储备，以及深刻了解本城市的生态环境和治理现状，这显然不是普通社会公众所具备的。公众参与意识和能力上的不足体现在具体实践中，可能会造成两种极端现象：一种是公众漠视并放弃法律赋予的参与城市生态环境治理权利，不愿意主动参与城市生态环境治理，导致法律规定形同虚设，公众参与城市生态环境治理成为空谈；另一种现象则是由于公众缺少必要的参与城市生态环境治理能力，对城市生态环境治理缺乏了解，导致人云亦云，还可能对城市发展过程中本属合理正常的开发行为产生误解，甚至可能被一些不法分子和别有用心之人利用，出现打着保护城市生态环境旗号的极端行为和事件。
三是行政机关管理理念滞后。长期以来，行政机关一直习惯于包办一切，形成“大政府、小社会”的行政管理体制。在城市生态环境治理领域也存在这种情况，管理部门往往习惯从便利行政管理的角度出发思考问题，并未完全理解公众参与对于城市生态环境治理的意义，在实施城市生态环境治理时容易“大包大揽”，很少引入公众参与机制，甚至认为公众参与会对行政决策造成消极影响，影响行政效率。这种管理理念上的滞后还突出体现在行政机关对民间环保组织的态度上，如前所述，由于城市生态环境治理是一项复杂的系统工程，充分发挥民间环保组织的技术、人员等优势对公众参与城市生态环境治理具有重要意义，然而实践中由于担心民间环保组织“唱反调”、不好控制等种种原因，行政机关对民间环保组织参与城市生态环境治理往往持谨慎或者消极态度，这在一定程度上降低了公众参与城市生态环境治理的有效性。
完善公众参与城市生态环境治理之建议
要改变我国公众参与城市生态环境治理的不足之处，就需要从制度建设、观念转变和能力提升等主要方面入手，进一步完善公众参与城市生态环境治理的制度建设，加快转变公众参与城市生态环境治理的滞后理念，提升公众参与城市生态环境治理的能力，才能真正发挥公众参与城市生态环境治理的效果。
一是完善公众参与城市生态环境治理的制度建设。针对当前涉及公众参与城市生态环境治理有关法律规定过于原则的问题，首要任务是应当抓紧完善相关法律制度。考虑到《环境保护法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等法律作为全国人大常委会出台的基本法，不可能对公众参与城市生态环境治理的每一项具体制度措施都一一作出规定，从我国的立法理论和立法实践出发，可以授权有立法权的部门和地方在上位法规定的基本原则、基本制度和基本精神范围内，通过出台部门规章和地方性法规、地方政府规章等形式，根据实际情况对公众参与城市生态环境治理的范围、方式、渠道、程序等作出具体详细的规定。这样一来，既可以让基本法确定的各项基本制度和基本原则“落地生根”，也可以让公众参与更加符合实际情况，使公众参与城市生态环境治理各个方面都有法可依，从而更好地规范和引导公众参与城市生态环境治理。
二是要提高公众参与城市生态环境治理的意识和能力。环境治理归根到底是人的行为，公众参与城市生态环境治理意识的好坏和能力的高低直接关系到参与行为的水平，最终影响公众参与城市生态环境治理的有效性、科学性。因此，不断提升公众参与城市生态环境治理的意识，帮助他们掌握城市生态环境治理的相关知识，增强其参与城市生态环境治理的能力，是公众有效参与城市生态环境治理必不可少的前提。国家应当全方位地宣传生态环境治理的重要性，提高公众参与城市生态环境治理的意识；通过营造良好的社会舆论氛围，实现公众参与城市生态环境治理意识的相互作用；通过加强法制教育，使公众了解自己的环境权益和义务，树立其社会责任感和参与意识；通过加强生态学、环境学、城市学等方面的专业知识教育，使公众能够掌握一定的生态环境保护和治理等知识，具备相应的治理能力。
三是要转变相对滞后的公众参与城市生态环境治理理念。这主要是对行政机关而言的。一方面，要转变政府及管理部门在城市生态环境治理中的理念，科学界定环保、市政、道路交通等城市管理职能部门的职能，分清哪些事该管，哪些事不该管，退出那些不该管、也管不好的领域，把政府角色从行政主导型变成提供服务型，从传统的管制型管理方式向民主化管理方式转变，更加注重履行社会管理和公共服务职能。
另一方面，政府及管理部门要充分认识到民间环保组织、普通公众在城市生态环境治理中的作用，对民间环保组织、普通公众参与城市生态环境治理持更为务实、开放和包容的态度，对民间环保组织、普通公众参与城市生态环境治理应当加强规范和引导而非消极排斥。政府及管理部门对民间环保组织、普通公众依法依规参与城市生态环境治理的行为应当积极支持，并重视倾听他们的诉求和呼声；而对民间环保组织、普通公众参与城市生态环境治理过程中出现的违法违规行为，也要毫不姑息，坚决依法予以制止和查处，做到“两手都要抓、两手都要硬”。
结语
城市生态环境问题是工业化及城镇化不断发展引发的一个公共管理问题，这一问题的本质是如何保障经济社会与资源环境全面协调、可持续发展的问题。从社会治理层面看，更多的则是如何保障社会公众的生态环境权益、完善并克服政府在生态环境治理上失灵的问题。在城市生态环境治理中，城市居民是最主要的利益相关者，充分调动公众参与城市生态环境治理的积极性，提升其参与能力，并从制度层面为公众参与城市生态环境治理建立起完善机制，对于妥善解决城镇化发展过程中出现的各种城市生态环境问题，提高城市生态环境治理的民主化、法制化程度，提升城市生态环境治理水平等方面将会起到更为积极和重要的作用。
作者单位：国务院法制办公室
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