作者：刘 勇
时隔37年并紧接着年度经济工作会议，中央召开第三次全国城市工作会议，充分反映了这次中央城市工作会议的重大意义。
重启新型城镇化进程是我国经济社会发展进入新时期新阶段的客观要求
首先，再次启动城镇化进程是稳增长需要。刚刚闭幕的中央经济工作会议指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，这是我们综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断。一方面，中国经济进入“新常态”，需要适应经济发展的新情况，以保持足够的经济调控政策的定力；另一方面，我国经济也面临“中等收入陷阱”的威胁，需要引领经济发展的新态势，寻找新的经济增长点，以稳定经济发展的中高速增长。保持定力和稳定增长是一个事物的两个方面，缺一不可。
“新常态”下，稳增长的基本途经包括以下几方面：一是提升发展理念，依靠创新、协调、绿色、开放和共享新理念，推动发展方式向质量和效益型方式转变，这是稳增长的最大前提和保障。二是全面深化改革，让市场体制机制在资源配置中起决定性作用，这是稳增长的最大红利。三是靠扩大内需，特别是走中国特色新型城镇化道路，这是稳增长的最大潜力。四是靠技术创新，培育新产业、新业态和新模式，这是稳增长的最大动力。
2015年以来，国务院为稳增长已经出台了许多有关政策和措施，如减少审批、减税降费、定向投资、“双创”、“互联网+”、“制造业2025”、“一带一路”、小微企业扶持政策以及提高固定资产更新折旧等。但经济下滑的局面依然没有改变，下滑的压力依然较大。不论是经济发展的实践，还是理论分析都表明，目前迫切需要重启新型城镇化进程，才能有效地起到稳定增长的作用。
启动新型城镇化不仅仅有利于经济增长的稳定，同时还有利于转方式、调结构、惠民生等多方面的作用。城乡结构是最大的经济结构，推进新型城镇化关键在于促进城乡一体化。城乡一体化则要以城镇为主，由城镇来“化”“三农”，以推进户籍人口城镇化为主要抓手，包括流动人口的市民化和农村居民的进一步就地城镇化，这也是大幅度普遍提高城乡居民生活水平的唯一途径。
其次，再次启动新型城镇化进程是全面建成小康社会的必然要求。中央城市工作会议指出，改革开放以来，我国城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎；未来全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”。这些论断充分肯定了城镇化在我国经济社会发展中的重要作用，也正确地阐述了城镇化与经济发展（包括工业化）两者之间相互促进、相辅相成的关系。事实上，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，高度城镇化是全面建成小康社会和实现现代化的主要标志之一，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。“十三五”规划建议围绕全面建成小康社会、完成第一个百年目标的任务，明确提出了“一个决胜目标、四个全面战略布局、五位一体的建设和五大发展理念”的总体战略构想，这些都与推进新型城镇化有着密切的关系，集中体现了新的发展理念和推进新型城镇化在未来我国经济社会发展和改善民生方面的重要作用。
最后，再次启动新型城镇化也是城镇化发展新阶段的要求。中央城市工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期。其标志有三：
一是我国城镇化已经进入快速减速增长阶段，这是“新常态”在城镇化领域的具体体现。一般认为，城镇化水平从30%上升到70%的过程是城镇化快速增长时期，其中50%之前的城镇化过程是快速加速增长阶段，而50%之后则处于快速减速增长阶段。2014年底，我国常住人口城镇化水平已达54.8%，已超过50%，表明我国城镇化进程已经进入快速减速增长阶段。
二是我国城镇化已经进入流动人口市民化为主的阶段。中央城市工作会议要求，在推进新型城镇化进程中，要坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，是以下三个过程的统一：一是乡村居民点人口不断向城镇居民点的转移聚集；二是乡村居民点建设用地不断减少，城镇居民点建设用地不断增加（可通过置换实现，总建设用地是否增加将由两者大小决定）；三是农业生产不断集约化，乡村居民点逐步家庭农庄化，涉农产业和非农产业不断向城镇集中，城镇规模不断扩大。由此带来的结果：一是乡村居民点多数将逐步消失，留下部分建设用地则逐步演变为高度分散的家庭农庄；二是城镇规模不断扩大、城镇体系不断完善，成为国家和地区经济活动的主体，这是世界各国城镇化的一般规律。但在我国由于特殊的户籍制度，进城打工的农村流动人口难以落户和市民化，造成户籍人口城镇化（即所谓新型城镇化水平）严重低于常住人口城镇化的现象，制约了我国城镇化的正常发展，突出表现在我国城镇化严重落后于经济发展水平和工业化发展水平。在“新常态”下，如何推进流动人口的市民化就成为既有利于提高城镇化实际水平，又有利于扩大内需、培育新的经济增长点的重要举措。
三是我国城镇建设已经进入以质量提高为主的集约紧凑式发展阶段。中央城市工作会议要求，在推进新型城镇化进程中，要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。这表明，我国现代化城镇建设将从粗放发展转变为以提高质量为主的集约紧凑式发展阶段，更加注重城镇的可控边界、内在功能和整体发展实力，更加重视实体城市的发展、城镇群的发展以及城乡一体化的发展，更加重视建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代城市。
重启新型城镇化要以问题为导向
中央城市工作会议指出，以建设现代化城市为目标的重启新型城镇化战略，应该以我国城镇化面临的主要问题，即各种城市病为导向，问题解决了，新型城镇化的目标也就实现了。中央城市工作会议提出的尊重一个规律、提高新型城镇化工作的“五性”的主要任务，就是针对我国城镇化进程中面临的主要问题而去的。
第一，尊重城市发展规律。我国城镇化进程受户籍制度、土地管理制度以及社会公共服务制度的严重影响，走了一条人地分离、就业与社保分置、城乡要素不平等交换等不符合城市发展规律之路，导致城镇化严重滞后于工业化、人口城镇化严重滞后于土地城镇化、中小城市严重滞后于大城市发展、城镇生态环境发展严重滞后经济发展等诸多问题。这些都必须得到纠正，才能够真正有效地推进新型城镇化的健康发展。
第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。城市人口、建设用地和产业布局是城市发展的三大要素，涉及城市发展的整体和全局。目前，我国城市化全局遇到的问题可以概括为城镇化水平不高、城镇化质量更差等两个方面。就城镇化水平不高而言，主要表现为城镇化水平与工业化水平相比，严重滞后；与国外同等收入国家相比，我国城镇化水平也严重落后。城镇化质量更差主要表现为城镇流动人口难以落户，常住人口城镇化水平与户籍人口城镇化水平严重背离；流动人口在城镇就业层次低、收入少、社保与住房等公共服务待遇差；人口转移中存在着农村老人、妇女与儿童留守问题，农村建设用地转变、农用地用途转变等问题；城镇化尚未有效带动农村发展，城乡差距较大，关系不顺，城乡“二元结构”依然突出，多数城镇尚处于集聚阶段，对外辐射能力弱等问题。由此导致的结果是内需没有随着城镇人口的增加而得到应有的增张，城镇化没有起到应有的带动经济增长的作用。解决我国新型城镇化全局性问题的出路，一是以人为本，促进户籍人口城镇化发展，落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“三个一亿”的目标，即农民工在城镇落户和市民化一个亿，中西部地区农村人口实现就地城镇化一个亿，“棚户区”和“城中村”改造转化一个亿。二是优化布局，以城市群为主体形态，构建“两横三纵”的总体城镇空间布局体系，做到“大分散、小集中”，空间均衡发展，优先发展21个城镇群，落实大中小城市和小城镇协调发展方针，宜大则大、宜小则小。三是“四化”同步，产城融合发展。正确处理城镇化与农业现代化的关系，推进城乡一体化，解决“三农”问题。借鉴发达国家农业模式，将目前我国300万村庄逐步演变为家庭农庄，构建新的农业生产体系（集约化、期货化和服务化）；正确处理城镇化与工业化的关系，推进产城融合，不断创造新的非农就业机会，推进工业化和服务业化扩张，优先发展服务于集约化家庭农庄需求的产业，吸纳更多转移农民就业；正确处理城镇化与信息化的关系，推进智慧城市建设。
第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。城市的规划、建设和管理包括城镇发展的规模结构、空间布局和建设理念等方面，涉及城镇体系、城市群、城市圈和城镇等层次。面临的主要问题有四：一是城镇体系与空间布局不合理，城镇规模结构“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”，空间布局“东密、中散、西稀，城镇辐射有空白”。二是城镇基础设施不足、配套差，人口容量小，“城市病”盛行。三是城镇建设质量不高，规划和管理水平都有待提高，如城市边界不清、内部功能太多太杂、分层布局混乱、网络体系不完善、人文生态脉络破坏严重等。四是城乡生态环境建设问题多。城市向农村转嫁环境污染，农村向城市提供有害食品等问题时有发生。解决城市规划、建设、管理问题的途径，一是强调城市规划的引领作用，做到综合性、前瞻性、参与性和权威性的有机结合。二是强调城市建设的适度超前意识，做到城市建设的弹性化、有序化、兼顾化和质量优化。三是强调城市管理的服务功能，做到城市管理的全面化、精准化、便利化和安全化。
第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。我国传统的城镇化模式存在许多体制机制性障碍，严重扭曲了城镇化的过程和结果，使我国城镇化进程在取得巨大成就的同时也面临着同样巨大的困难和问题；科技创新在城市规划、建设和管理中的作用明显不足，规划理论严重落后、建设质量意识淡薄、管理手段粗放；城市文化面临文脉的破坏（如西北地区城市建设的“大十字”布局）、地方特色的丧失（包括自然风貌和人文景观）、现代建筑千篇一律等问题。解决之道在于全面深化城市发展的体制机制的改革，尽快消除严重影响城镇化和城镇建设的一系列体制机制上的障碍，为城镇化和城镇建设的健康发展创造符合现代化要求的体制机制条件和环境；科技创新引领城市智慧发展；城市历史文化的传承、地域风情的差异是城市的灵魂，要强化旧城保护，形成市民对城市文化特点的共识，采取有效措施，恢复重要历史遗迹。
第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。宜居是城市发展的基本要求，宜居城市是指对城市适宜居住程度的综合评价，包括环境优美、社会安全、文明进步、生活舒适、经济和谐、美誉度高等多项指标。1996年联合国第二次人居大会提出城市应当是适宜居住的人类居住地的概念，得到国际社会广泛认同并成为21世纪新的城市发展观。目前，我国宜居城市建设主要面临的问题是各种城市病和城市安全问题多；城市生态破坏和环境污染严重；城市土地、水和其他资源利用效率低、浪费严重等。解决城市宜居问题的基本途径是提升城市发展理念，实现城市生产空间集约高效、城市生活空间宜居适度、城市生态空间山清水秀。一是要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，集约节约高效利用资源，提高资源利用效率；二是加大生态环境治理力度，让城市再现绿水青山；三是树立“精明增长”“紧凑城市”理念，控制城市开发强度，科学划定城市开发边界，防止“摊大饼”式扩张，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，充分利用各种先进技术和智慧城市手段，解决大城市病和城市安全问题。
第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。我国城镇化和城市发展机制依然存在许多问题，如市场机制尚未成为城市发展的决定性作用，城市居民在城市规划、建设和管理上尚缺乏有效的知情权、参与权、监督权，政府对城镇化和城市建设干预太多等。解决之道包括进一步强化市场机制在城镇化和城市发展中的决定性作用；鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享；通过合适的制度安排，确保市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权等。
重启新型城镇化要以体制机制改革为突破口
要按照以人为本、科学发展、改革创新、依法治市的方针，抓住妨碍新型城镇化健康发展的体制机制的关键环节，不断加大改革力度，以充分释放新型城镇化在稳增长、调结构、促改革、惠民生等方面不可替代的重要作用。
关于户籍制度改革。恢复户籍制度的本来性质，与依附于它的社会福利管理功能脱钩，成为单纯的居民人事登记管理制度；积极推进居住证制度的实施和落实；逐步用身份证取代户口本，并与社会保障卡挂钩。
关于土地制度改革。正确处理好粮食安全与耕地保护的关系，处理好粮食安全与农产品开放的关系；在农村土地确权的基础上，借鉴国有资本改革经验，开展农村土地股份化试点；建立农村建设用地与城市建设用地的置换机制，使农村建设用地成为城市建设用地的主要来源，做好不占或少占耕地。
关于财税体制改革。尽快实施普遍化累进式房地产税收体系，为城镇管理和建设提供可靠的、经常性的、能够对城市建设和布局起到调节作用的资金来源渠道。
关于社保制度改革（包括住房制度）。进一步加大社保全国层次的、全部部门和领域的统筹力度，为人口自由流动创造更好的条件；进一步加大保障住房建设力度，将流动人口纳入保障范围。
关于行政区划改革。建立区域政府与城乡居民点管理机构分设体系，严肃区划体系；恢复正常设市进程；明确中心城区范围；规范和理顺各类经济区与行政区划的关系。
作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部