李 能
内容提要：
2 0 2 3年12月召开的中央经济工作会议指出，积极稳妥化解房地产风险，一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，促进房地产市场平稳健康发展。结合当前房地产市场出现的新情况新问题，预计未来房地产市场开发规模将稳中缓降、空间布局日益分化、需求结构更为多样、产品品质不断提升。为进一步促进我国房地产市场平稳健康发展，应加强对房地产市场的预期引导，完善多层次住房供应体系，构建房地产用地多元化供给模式，完善房地产政策工具箱，有效防范化解房地产市场风险。
房地产业是我国国民经济的重要支柱产业，对于经济发展、民生改善、金融稳定和风险防范具有系统性影响。近年来，随着市场的不断变化和政策的深度调整，房地产行业进入供需结构性调整阶段。针对稳经济大盘下房地产何去何从的问题，20 21年12月，中央经济工作会议首次提出“探索新的发展模式”。2023年7月24 日召开的中央政治局会议作出“ 适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势， 适时调整优化房地产政策”的重要部署；7月31日召开的国务院常务会议强调“ 根据不同需求、不同城市等推出有利于房地产市场平稳健康发展的政策举措”“加快研究构建房地产业新发展模式”；12月11日至12日召开的中央经济工作会议强调“积极稳妥化解房地产风险，一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，促进房地产市场平稳健康发展”“ 加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造等‘三大工程’”。因此，在准确把握我国房地产市场发展逻辑和未来趋势的基础上，针对当前房地产市场出现的新情况新问题，提出构建房地产市场新发展模式的对策，具有非常重要的现实意义。
准确把握我国房地产市场的发展逻辑
改革开放以来，在居民需求旺盛和政策有效驱动的背景下，我国房地产行业快速发展，主要经历了四个阶段。
（一）政策引导阶段（1978- 1998年）：住房商品化开启
在住房商品化提出以前， 我国主要实行福利分房制度。1978年，房改问题的提出打开了住房市场化大门，住房市场化的相关政策陆续出台。1979年，我国开始实行新建住房由政府统一建造、以成本价出售给职工的试行办法。1988年2 月，国务院出台《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，首次提出“住房商品化”的概念，标志着住房制度改革进入全面试点阶段。1994年7月，国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》，基本内容包括把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式、建立住房公积金制度等，标志着住房制度改革进入深化和全面实施阶段。
（二）政策扶持阶段（1998- 2008年）：房地产市场迅速发展
19 9 8 年7月，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式开启以“ 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”为核心的住房制度改革，标志着我国福利分房制度结束和住房市场化正式开始， 自此我国房地产投资总额和房价进入一路飙升的阶段。2003 年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，明确提出“ 房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，此举进一步强化了住房的商品属性，房地产投资大幅增加，房价不断上涨。
（三）政策调控阶段（2008- 2015 年）：“救市”与稳定房价
2 0 0 8 年受美国次贷危机和紧缩货币政策影响，国内房地产市场景气度下行，房价出现10 年来的首次下跌。2 0 0 9 年，随着国家出台“四万亿”刺激计划和宽松信贷政策，商品房销售市场逐步回暖，房价止跌并快速回升。2010 年，为抑制房价过快上涨，国家出台系列调控政策，各地也纷纷出台相应的细化措施，抑制房地产投资和投机性需求。在“调结构、稳物价”的大背景下，“ 国八条”“新国五条”等先后落地，各大城市相继颁布“ 限购”“限贷”等政策，控制房价过快上涨，房地产市场再次步入调整阶段。2015年，随着国家启动棚户区改造计划、实施“ 去库存”政策，加之一系列宽松的行业政策出台，房地产市场快速回暖，房价出现了自19 98 年实行住房市场化以来的最大涨幅。
（四）政策规范阶段（2 016 年至今）：回归住宅的居住本质
为了遏制房价过快上涨， 2 016 年中央经济工作会议第一次提出“ 坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位。2 017 年政府工作报告强调房地产调控要因城施策去库存， 并首次明确坚持住房的居住属性，锁定了未来住房政策调控的总基调—坚持住房的居住属性，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度， 逐渐形成多层次的住房市场供应体系。2020年，受新冠疫情和经济下行压力影响，房地产销售增速明显放缓。自2021年开始，随着一些房地产龙头企业频繁出现资金链断裂、资金流失等“暴雷”状况，国内房地产行业受到严重冲击，房地产市场交易活跃度下滑，许多城市新房、二手房价格走低，出现明显趋弱的现象。
改革开放45年来我国房地产市场与政策的演变轨迹，体现了中国特色社会主义市场机制从萌芽到成熟的演变历程， 体现出短期政策调控与市场长效机制相结合的显著特征。因此，要从我国房地产市场发展的基本逻辑出发，准确把握房地产市场发展的趋势变化， 理性看待房地产市场发展的短期波动。
深刻洞察我国房地产市场的未来趋势
房地产与城镇化之间存在非常紧密的互动关系，房地产问题本质上也是城镇化问题。从发达国家的房地产发展历程来看，伴随着城镇化率的不断提升，房地产市场都经历过由注重数量到数量与质量并重，再到质量第一，进而强调个性化、多样化、高环境质量的发展过程。作为城镇化后发国家，未来中国房地产市场也将沿着这个方向发展。
（一）城镇化中后期房地产市场发展的一般特征
中国宏观经济研究院王继源的有关研究表明，整体看，发达国家城镇化率在低于50%时，城镇化率年均提高一个百分点以上是常态，达到60%后城镇化速度开始陆续放缓，但幅度不大，超过70% 后则会出现普遍的显著放缓。目前，在人口规模超过3 0 0 0 万的发达国家中，城市化率已普遍高于80%并趋于稳定。从全球城镇化先发典型国家发展历程看，城镇化率达到60% 以后，城镇发展开始呈现出新特征、新趋势、新规律，主要表现为：城镇化率从年均提高一个百分点以上的高速增长逐步回落到一个百分点以内的快速增长；城镇化主要驱动力从资源要素驱动的传统工业转向人力资本创新驱动的现代服务和先进制造业；城镇开发模式从外延增量式扩张转向增量扩张、存量更新并重的内涵精致提升；人口流动方向从就近的城乡人口迁移为主转向更大范围的城市间人口迁移；城镇化空间形态从单中心转向多中心、郊区化发展，从中心城市转向都市圈、城市群一体化发展；城市发展理念从突出效率转向以人为中心。
与此相适应，城镇化中后期房地产行业随之进入转型发展期。从需求端来看，市场总需求增长稳中缓降，人口大量流入的大城市新市民住房需求持续增加，人口流出的中小城市需求下降，改善型中大户型和高品质住房需求增长，灵活就业、柔性办公等对房地产产品的需求更加多元。从供给端来看，中心城区可供使用的土地趋于饱和， 新建住宅主要集中在城郊或与中心城区具备便捷交通的通勤区，中心城区存量住房批次改造，保障性住房供给力度加大，房地产产品供给质量不断提升。从价格端来看，房价涨幅总体趋缓，短期波动性增强，有的甚至暴涨暴跌，加之资产体量巨大等因素，应对不力会对国民经济健康发展构成现实威胁。如，日本在二十世纪八九十年代房地产泡沫的膨胀与破裂， 导致日本经济陷入了“失去的二十年”；美国2008年次贷危机前后房价暴涨暴跌，诱发了国际金融危机。
（二）我国城镇化和房地产市场发展的未来趋势
改革开放以来，我国城镇化进入跨越式发展时期， 常住人口城镇化率从1 9 7 8 年的17. 9%上升到2 0 2 2 年的65. 22%，年均增长1个百分点以上，目前已经处于快速发展的中后期。尽管经济下行压力增大，但城镇化动力仍然强劲，蕴含着巨大的内需潜力和发展动能。据中国社科院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社2 0 21 年1 2月发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No . 2 2》预计，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速推进转向逐步放缓的“拐点”，城镇化率将在2030年左右突破70%，2 0 35 年后进入相对稳定的发展阶段，表现出城市群和都市圈快速兴起、逆城镇化趋势逐步展开、城乡一体化进程加速、城镇化发展质量全面提升等新特征。随着人口增长趋势和人口结构发生较大变化，城镇住房自有率达到高位，房地产市场将由“增量时代”进入“存量时代”，房地产开发企业“高负债、高杠杆、高周转”的数量扩张型发展模式将转变为更注重结构优化、质量提升的精细化发展模式。
一是房地产开发规模稳中缓降。近年来，在城镇化的加速推进下，我国城乡居民住房条件明显改善。国家统计局公布的《中国人口普查年鉴2 0 2 0》显示，2 0 2 0 年全国家庭中自有住房的比例已经超过七成，全国人均住房建筑面积由2010 年的31.0 6平方米上升至2020 年的41.76 平方米，其中城市、镇、乡村人均住房建筑面积分别约36.52、42.29、46 . 80 平方米。随着大规模城市建设“ 基本定型”、住宅存量的不断积累，住宅投资增长势头将会经历一个缓慢向下调整的时期。
二是房地产空间布局日益分化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设，是我国未来城镇化发展的方向。随着我国户籍制度改革持续深化，人口流动将从就近城乡迁移为主转向更大范围的城市间人口迁移。房地产发展空间将更多聚焦京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群， 以及全国都市圈、强省会城市和发展动力强劲的县城，一般中小城市房地产市场将不同程度收缩，大城市开发重点也由中心城区逐渐转向郊区和次中心。
三是房地产需求结构更为多样。随着我国现代化进程的推进，城镇低收入住房困难群体、新市民、青年人的住房需求需要通过保障性住房解决。生活水平提高和三孩政策实施，推动设施配套齐全的四五居室改善型住房需求较快增长。据测算，我国60岁及以上老年人口将在“十四五” 时期突破3 亿，2035年左右突破4 亿，与子女亲友就近、满足医疗和康养等条件的适老型住房需求持续加大。移动互联网与高速铁路网便利人们在就业城市郊区或异地安家。
四是房地产产品品质不断提升。随着城市发展、时代进步、观念更新，人们追求更加绿色、健康、安全、宜居的居住环境，住房需求由“ 有房住”向“住好房”转变。未来房地产发展不仅将彻底告别粗放式扩张模式、走集约智能绿色低碳发展之路，而且将适应人们生产生活方式变化，升级配套设施、服务保障、文化品位，更好满足人民群众的高品质居住需求。
促进我国房地产市场平稳健康发展的对策建议
基于我国城镇化与房地产市场的发展逻辑和未来趋势， 建立房地产业发展新模式要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，坚持行业调控与市场机制相结合，政策重点逐步从“ 扩增量”转向“优存量”、从“ 有没有”转向“ 好不好”，加快推进房地产业供给侧结构性改革，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，以结构性供给满足结构性需求，实现房地产市场“供求基本平衡、价格基本稳定、价格基本合理”的目标。
（一）加强对房地产市场的预期引导
近三年，受疫情反复、头部房企债务违约、个人收入预期下降等因素影响，房地产市场预期转弱。建议积极引导市场预期，增强房地产消费意愿，提振房地产市场信心。
一是深入开展“保交楼” 行动。抢抓政策窗口期和施工黄金期，组织扩大施工力量， 加快项目建设进度，形成更多实物工作量，力争如期完成保交楼任务。加大保交楼项目的商业配套融资力度，督促有关企业通过处置未开发土地、在建项目、公司股权等方式筹集资金用于保交楼后续建设。打通保交楼专项借款资金省内统筹调配通道，帮助有关地方解决资金短缺难题。
二是增强房地产行业发展信心。稳妥推进商品房“现房销售”试点，消费者首付在交房后支付，贷款也在交房后开始还，增强购房者信心，杜绝“烂尾楼”出现。在符合法律法规规定的办证条件下，稳慎推行“交房即办证”试点，落实商品房交付即可办理《不动产权证》要求，实现“交房即办证”。稳妥推进房票安置试点， 城中村改造、城市更新中涉及的房屋征收，可通过发放房票等货币化的方式安置。
三是强化市场舆论和预期引导。一方面，媒体在确保客观性、真实性的前提下，发挥舆论的正能量，给予大众正确的认知，为房地产市场的良性发展助力。另一方面，规范管理自媒体平台，依法打击个别自媒体发布抹黑、唱衰房地产市场等不实信息的行为。
（二）完善多层次住房供应体系
当前，我国住房总量绝对短缺时期已过，住房供给的结构性矛盾是主要问题。要针对住房供给存在的“四重四轻” 问题（重售轻租、重新轻旧、重市场轻保障、重预售轻现房）， 提供更加多样化的住房供给， 努力形成“ 高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房发展格局，实现与需求相匹配的高质量供给。
一是加大高端住房供应。随着城镇化推进和经济社会发展，人民群众的住房观念正在从“ 有房住”向“ 住好房” 转变，对绿色、健康、智慧高品质住宅的需求日益增长。高品质住宅符合绿色、健康、智慧发展方向，满足绿色生态发展和居民健康生活要求，保证住宅建筑节能环保、绿色低碳、舒适健康，引领美好居住生活。建议加大高品质住宅用地供应，推广立体生态建筑建设，促进住房建设绿色化、集约化、智能化发展，提高住宅设施配套水平，全面提升住房品质。
二是大力支持改善性住房。长期看，“先租后买、先小后大、先旧后新”是人们不断改善住房条件的消费模式。一方面，通过降低改善性购房准入门槛、加大税收政策支持力度等措施，实现改善性住房需求的有效释放，让改善性住房需求成为稳定房地产市场大盘的关键。另一方面，及时向社会公布教育、医疗、交通等基础设施规划布局，尽快完善住宅区周边的道路、公园、绿地、市政等基础设施配套，完善住宅区内部的园林景观、适老养老、休闲休憩、运动场所等设施设备，使居民生活更加便利舒适。
三是切实抓好保障性住房。城市房价上涨压力将会持续存在，住房保障是长期任务，租赁式保障与产权式保障都是重要的保障方式。一方面，加快发展保障性租赁住房，多渠道增加租赁住房供给，保障租售同权，切实解决承租人同等享有教育、医疗等公共服务。另一方面，将保障性配售住房规划建设和“城中村”改造等工作有机结合，加快保障性配售住房建设，让年轻人实现从租房到拥有产权住房的梦想。
（三）构建房地产用地多元化供给模式
以“ 招拍挂”为特征的房地产用地供给模式对房地产市场格局的形成影响较大，推高了房价，形成了价格错配。推动房地产用地供给多元化，有助于降低土地成本，倒逼地方政府减少乃至摆脱对土地财政的依赖。
一是构建城乡统一的用地市场。有规划地推动农村集体建设用地和宅基地入市，扩大房地产开发用地供给渠道，构建充分有效的土地一级市场新的竞争格局，倒逼地方政府减少土地财政依赖度，积极扶持产业发展以获取税收，分流压力过大的部分大城市住房市场需求。
二是调整完善城市土地供应出让政策。制定更加严格的土地供应政策，完善土地供应机制，优化土地供应结构，加强土地供应的规划和管理，合理把控土地出让节奏和区域分布，确保土地的有效利用。建立“以人定供”的市场化土地交易机制，按照城市住房供给量与人口增长相协调原则， 调整城镇建设用地年度指标分配依据，根据常住人口变化动态调整住宅用地指标。
三是创新出台土地使用权到期后的接续政策。防止大拆大建，制定并出台住宅、商服、工业三类用地使用期限届满后的接续政策。考虑到城市产业结构调整的需要，对商服和工业用地实行“ 新租约+ 土地年租”制度，化解亟待更新的既有建筑由于土地使用年限短导致社会资本无法投入的问题，加快城市产业升级和功能提升，平滑衔接新旧建筑使用年限、用途和容积率的改变。
（四）完善房地产政策工具箱
根据房地产市场供求关系发生重大变化的形势，及时优化房地产政策，因城施策，支持刚性和改善性住房需求，支持房地产业合理融资需求。
一是创新房地产企业融资模式。房地产行业融资模式的改革方向需要从过去以债权融资为主向“ 股债多元”转变，拓宽房企权益融资渠道， 鼓励房企上市融资，扩大直接融资比重。大力发展多元化的房地产融资工具，引导金融机构落实国家已经明确的开发贷款、按揭贷款、并购贷款、施工企业流动性贷款等系列金融支持政策，以分散银行信贷风险，防范房地产金融风险。将房企“ 持有运营类”的物业，如公寓、商业、办公楼、酒店等纳入公募REITs运作， 利用公募REITs 将大宗物业的整体经营与流动性相结合，有效盘活存量资产，强化资本市场对不动产产权流动的支持力度。
二是探索推进二手房跨行带押过户。目前，由于各银行考虑内部贷款业绩保护和资金安全问题，二手房跨行带押过户暂未实现。建议在总结存量房带押过户做法的基础上，引进有国家认可资质的第三方担保公司，携同各家银行探索推进二手房跨行带押过户，既可解决客户对银行选择的问题、全面实现带押过户的普适性，又可以取缔市场上的“ 过桥”行为，降低业主的售房成本，整体缩短交易周期，最大限度激活二手市场。
三是建立健全房地产税收制度。按照“ 立法先行、充分授权、分步推进”的原则， 稳妥推进房地产税改革，对新交易或者过户的非经营性住房家庭开征房地产税，而对拥有存量房但暂不进行交易和过户的住房家庭暂不征收房地产税，并根据不同的房产类型、面积，按照一定的税率、税基、起征点征收房地产税。
（五）有效防范化解房地产市场风险
房地产市场是目前风险较大、隐患较多的领域，且产业关联度高、涉及范围广、债务规模大，防范化解房地产领域的风险不仅关系到房地产市场的稳定与安全，也关系到经济的稳定与安全。
一是加强对房地产市场波动的监管。重视房地产市场波动给经济、民生和社会稳定带来的潜在风险，避免房地产市场的过冷、过热和泡沫化。建立健全市场调控机制， 防止房地产市场出现投机和恶意炒作行为。推动房地产市场与经济社会发展相协调， 避免地方政府过度依赖土地财政。
二是加大对房地产企业的监管力度。加大房地产企业项目预售资金监管力度，尤其是分析研判存在风险的房地产项目，对房地产企业监管账户情况做到心中有数。加强对房地产企业的信用评估，建立房地产企业的黑名单制度，防止不良企业扩散和恶性竞争现象的发生。规范商品房交易行为，督促房地产企业严格落实商品房销售价格备案制度，严格执行明码标价、一房一价， 并严厉打击房地产企业违规预售、虚假广告等违法违规销售行为。
三是建立健全房地产市场风险预警机制。梳理排查房地产企业潜在风险，定期研判房地产市场风险情况，及时发现和应对房地产市场风险。密切关注高风险头部房企流动性问题，建立风险企业旬报制度，及时采取应对措施。
作者为中共江西省委党校（江西行政学院）常务副校（院）长
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