作者：吕 鹏
随着我国经济发展进入新常态，就业总量压力依然存在，局部地区和行业的就业结构性矛盾可能更加突出。党中央、国务院确立了大力实施就业优先的战略，在这个战略中，进一步深化行政审批制度改革和商事制度改革、大力推动“大众创业、万众创新”被放到了突出重要的位置。在最近一年多的时间里，行政审批制度和商事制度改革取得了突出成就，大大激发了市场主体的创业热情，一大批小微企业、个体工商户以及资本注入到市场中。根据国家工商总局的统计，2014年3月至2015年2月，全国新登记注册市场主体1340.73万户，同比增长18.30%，注册资本（金）22.38万亿元，增长90.19%。其中，企业383.23万户，增长49.83%，注册资本（金）20.66万亿元，增长1.02倍。平均每天新登记注册企业1.05万户。
另一方面，大众创业也出现了一些新现象和新问题，需要在政策上多加以关注。为深入细致分析个体私营经济与就业的关系，2015年2月国家工商总局个体私营经济监管司牵头“个体私营经济与就业关系研究”课题组，在全国范围内开展了一次随机抽样调查，实际调查个体私营企业11343家。其中，私营企业5672家，个体工商户5671家。调查中的一些发现值得我们深思：
（一）巩固新创企业吸纳就业的成效，商事制度改革的重点应适时从“开得了业”向“存活得住”“发展得好”“再创得了业”转变
当前行政审批制度和商事制度改革在促进新企业注册登记方面取得了突出成绩，但如何提高新创企业的存活率还需更加明确的政策。被访个体工商户当中，有16%从事当前经营活动的时间在1年及以下，29%在“2-3年”，合计为45%。被访私营企业当中，有19%从事当前经营活动的时间在1年及以下，26%在“2-3年”，合计为45%。按照“企业生命周期”的基本理论，创业时间在3年以下的应该被视为创业阶段。因此可以说，四成五的在营个体工商户和私营企业依然处于创业期。
创业期的企业发展有着自身的特殊规律，商事制度改革应该重点关注如何帮助市场主体突破创业期的发展瓶颈。尤其是，近一年以来新增企业数量井喷式增长，新增企业吸收了大量的就业。但这些新创立的企业能否经受住市场的考验，在开业之后能否存活，存活之后是否可以发展壮大、扩大就业，这些都需要制定相关的政策甚至法规对新创办的企业予以进一步的扶持。
新创企业具有一些自身的独特特征，需要针对性地予以关注。首先，新创办企业数量庞大，这些企业哪些可以存活，哪些会被淘汰，本质上是一个市场竞争优胜劣汰的结果；另一方面，这就要求在财税、金融、工商、场地、培训、就业创业服务方面出台普惠性政策，让每一家新创企业都可以在宽松的环境中公平竞争。其次，新创业的个体工商户和私营企业主的市场、社会和政治纽带尚未发育成熟，在遇到困难和权益受到侵害时，自我保护的渠道和力量相较于成熟的企业来说比较薄弱。应该指导行业协会、商会甚至政协、人大等渠道对新创企业予以特别关注，让新创业企业有充分畅通的表达和维权机制。在立法上适时推出保护新创立企业的法律法规、消灭不利于新创立企业发展的“恶法”。
（二）创业失败后是否愿意再次创业才是个体私营经济能否可持续地吸纳就业的关键。要营造“敢于失败、再次创业”的政策环境与舆论环境
前述调查的数据显示，被访个体工商户的绝大部分都是初次创业者，占到了全部被访者的90.4%。剩下的9.6%属于再次创业。再次创业者当中，九成以上创业在三次以下；他们中分别有18%和31%营业时间分别在“1年及以下”和“2-3年”，合计达到了49%。可以说，再次创业者当中有几乎一半的个体户是在3年以内创业的新户。私营企业主的情况与此类似。被访私营企业主的主体（85%）也是初次创业者，在创业超过一次的私营企业主里，有85%的人创业在三次以下。
一个人创业失败，很有可能就是以后就彻底退出了市场。第一次创业失败了，一而再再而三地创业，需要极大的勇气。数据显示，不仅实际经济生活中创业超过三次的个体户和企业主是凤毛麟角，再次创业者的比例也不高。这里面既有经济规律的因素，可能也有市场环境和舆论文化的因素。
在政策上，要让创业失败者，尤其是第一次创业失败的经营者，在合法合理的前提下，还可以有资本、有政策、有活路。尤其是考虑到当前新创企业众多，而经济减速和结构调整的压力又空前巨大，创业失败可能也将成为新常态的一部分。相关部门可以考虑在财税、金融、工商、场地、培训、就业创业服务方面针对再次创业者的情况进行专题调研，并出台相应的鼓励政策。
在舆论环境上，当前鼓励创业已经成为共识，但创业失败后，对于“失败者”不以一时一事论英雄的氛围远未形成。要鼓励中央媒体、市场媒体甚至自媒体，通过创业者耳熟能详的生动方式，树立新创业个体户和私营企业主的成功典型、总结和传播新创立企业的成功经验。尤其是，发现和传播再次创业中的成功做法，总结经验教训，通过再次创业者中的佼佼者的现身说法，在全社会形成一种尊重再次创业、敢于再次创业的氛围。
（三）政府和市场主体两个方面提高就业创业政策和信息落地的程度，在信息落地方面解决“双盲”的最好手段就是普惠性政策
前述的调查数据还显示，对工商便捷服务、申报周期、服务态度的满意度达到或超过八成。在几乎所有的题项上，被访个体工商户和私营企业主都对其在创办目前这家企业时的政策体验表达出较高的满意度。例如，在询问“工商登记时手续的便捷程度”时，表示“非常满意”和“比较满意”合计分别达到了92.8%和92.2%。在“向政府部门申办手续的周期”上，满意度合计达到了87.4%和86.5%。“政府相关部门办事人员的服务态度和水平”合计有88.8%和86%的满意度。
另一方面，我们还发现，企业主若想享受国家的优惠政策，他们自认面临的最大障碍仍然是信息不对称。个体工商户和私营企业主对获取政策信息的便捷程度的满意度相对较低，表面上是政策落地的问题，但实际上的情况是一种“双盲”：企业不知道政府的政策（是否适用于自己），政府不知道企业的信息（是否符合政策优惠的条件）。事实上，目前政府支持就业创业的政策种类繁多，但能够享受这些政策的人群相对分散，呈现“碎片化”状态，且获得一项优惠的门槛和资质有时候还需要重重认定和审批，从而形成新的负担。最好的政策是进一步加大普惠性的促进就业和创业的税收金融优惠政策，从而让更多市场主体自动受益，而不是增加基层政权部门的工作量。
政策落地还需要其他部门跟进。商事制度改革的红利释放，仅靠工商行政管理部门一家是不够的，一些部门的政策的衔接依然不到位，一些新增的商事主体有可能成为僵尸户，甚至成为有照无证的经营户。工商部门基层工作压力大、工作任务繁重，除了需要工商部门自身的改革，还需要政府各部门的改革最终形成合力，才能发挥最大效果。
（四）在学校通过创业教育和创业导师提高大学生创业技能，在市场建立青年创业的商业网络和创业发展基础设施
随着政府对大学生创业的鼓励和工商注册等行政管理的简政放权，开办公司、注册企业是越来越容易的事情。从2013年开始，开办企业的人当中拥有大学学历的数量出现井喷式增长。“个体私营经济与就业关系”调查数据显示，在2014年注册的是336家，是2013年注册数量的1.57倍。这说明简政放权之后，由于注册私营企业的手续和费用都大幅降低，高校毕业生创业成本大幅度下降，直接刺激了整个社会的创业热情。
在学校中实施创业教育是创业氛围可以持续进行的基础工程。创业教育对创业率有一定影响，经验研究表明，保守估计，参与过创业教育的群体相对其他群体至少要高出20%的比率参与创业活动。教育系统之外的，应加强与非盈利组织的合作，比如与社区、商业组织合作，引入相应的企业家和创业者作为导师引导大学生创业。创业教育的关键是适应性地将创业教育整合进主流教育体系当中。
建立青年商业网络和协会对青年创业者有重要意义。商业网络和协会一方面可以提供青年创业者实现盈利的交易机会，还为青年创业者之间搭建了一个平台，使其能够相互交流或者实现合作。基础设施的另一个部分是企业孵化器，同时提供包括指导建议培训在内的专家网络。
（五）对青年人尤其是大学生创业一方面提供财务支援、搭建融资平台等硬支持，另一方面提供信息、辅导和建议等软支持
从进入劳动力市场的角度来看，扣除暂时不打算就业、继续深造和打算继续求学的大学应届毕业生之后，进入劳动力市场的大学应届毕业生中，也只有1.98%的大学应届毕业生把创业作为自己进入劳动力市场的第一选择。中国社会科学院社会学所“中国高校大学生追踪调查”的数据分析显示，在追踪调查到的创业的大学毕业生中，有一部分人认为大学毕业之后就应该立刻创业，而更多的创业大学毕业生认为最佳的创业年龄应该在30岁前后。这也意味着“先就业后创业”的路径更被大学生们所认可。
中国社会科学院社会学所“中国高校大学生追踪调查”的数据分析显示，已经找到工作的大学应届毕业生中认为创业所必需的条件是启动资金、工作经验和创业团队，三者的比例分别是85.20%、72.81%和50.15%；认为核心技术、家庭支持和政府政策是困难的比例分别为35.95%、13.60%和10.27%。这说明已经找到工作的大学生把创业所需要的必要条件多归结于自身的原因，而不是外部的创业环境。
为了更好地鼓励青年创业，在提供财务支援方面，一项常规的支持政策是在一定时间段内补贴他们的生活费用。在一些国家，比如法国有一项计划提供月度高达450欧元的补贴金来帮助青年开始他们的生意。搭建创业者和天使投资人的交流平台是非常重要的，一些政府项目向青年企业家提供调查和融资，来帮助他们启动初试企业。
“软性”支持的第一途径是发布信息，可以通过网络、政府服务中心、青年社会网络系统或者更年长的创业导师来实现。建议和咨询是鼓励青年之创业者的另一政策工具，可以通过导师制，集中培训等措施来实现对创业者提供建议。辅助和指导也是帮助青年创业者克服缺乏创业经验的重要工具，也可以将创业者的辅助指导和资金支持捆绑到一起。
（六）除了鼓励在校大学生理性创业，还应该明确鼓励和扶持其他机构的有志者创业，鼓励和扶持大学生村官在集体经济中大胆尝试
推动“大众创业、万众创新”还需要发挥除大学生之外的其他群体的积极性。比如，当前随着政治经济形势的变化，一些来自党政机关、人民团体、事业单位甚至国有企业的“体制内”的青年人的创业热情也被激发了出来，抱着换一种生活方式和职业道路的想法的大有人在。事实上，2015年3月末，智联招聘发布《2015春季人才流动分析报告》，报告中首次涉及公务员群体，根据该网站掌握的数据，在2015年春节后一个月的传统求职季里，有超过1万名公务员通过这家网站向潜在雇主提交简历，这一数字较2014年同期增加逾30%。报告还指，这一群体青睐的职位多是房地产、互联网、金融行业的行政岗位。
但由于人事关系、福利体制、激励机制等诸多方面的原因，体制内青年离职创业的人还是很少。可以借鉴调动科研人员创业积极性的政策，针对体制内离岗创业人员，在人事关系方面采取更加灵活的做法。加快推进包括职级改革、医疗、养老改革在内的社会制度的变革，让体制内和体制外的过渡更加平稳。
此外，应鼓励和扶持包括大学生村官在内的农村知识青年积极创业。支持他们在发展农民合作社、家庭农场等新型集体经济中发挥更大的作用。对于在农村创业的大学生、返乡农民工给予更加优惠的创业税收优惠政策。进一步完善职业农民的辅导和认证制度。
（七）进一步完善统计手段，建立全国个体工商户追踪调查系统和企业用工情况的嵌套数据
建立健全就业创业统计监测体系是做好新形势下就业创业工作的重要组织保障。商事登记制度改革极大激发了投资和创业活力，市场主体特别是民营企业的登记数量和资本规模快速增长。但在企业的监管等方面遇到一些新的问题。比如，工商部门难以掌握企业资本金和用工情况变化，“两虚一逃”的情况无法监测。实行年报制度之后，一些活动异常的企业以及“一元钱公司”更加难以监管，对就业形势的判断也更加困难。
国务院明确提出在促进就业创业工作中要做到密切跟踪一线情况，完善调查统计，充分利用大数据。大数据为建立真正统一的企业数据库和共享的信息平台提供了可能的技术基础，从而改变目前在企业数据方面“铁路警察各管一段”的顽疾。但这需要各部委拿出决心，甚至需要更高层的推动。未来的数据完善和建设工作应由政府高层或联席议事机构牵头，明确要求其他部门也要在企业信息公示系统中公示，将信息公示系统建成真正的信用社会的数据基础平台。同时，通过完善统计数据、法人库的建设等，不断提高数据质量和数据应用水平。在就业和创业方面，除了建立企业的相关数据之外，最为理想的状态，是应该在被调查的企业内，同时进行企业雇员的调查，从而形成一套既有企业主和企业信息，也有雇员信息的嵌套数据。目前尚未有一家全国性的调查能够做到这一点，需要税务、人社、公安、工会以及科研机构等相关部门的支持与合作。
总之，个体私营经济是吸纳就业人口的重要“蓄水池”，全国三分之一就业都集中在个体私营经济部门。近年来，个体私营经济就业的份额不断扩大，城镇个体私营经济就业已经超过城镇就业四成。在城乡就业总规模趋于稳定的情况下，个体私营经济就业实现了长期的快速增长。个体私营经济发展水平越高，越能够吸纳到足够多的中高端劳动力，促进产业结构顺利升级。个体私营经济发展状况与经济社会发展，特别是与解决就业问题密切关系，个体私营经济发展越充分，越能够缓解就业压力，越能有效消化失业人员避免大的社会危机。
当前，在经济加速转型的背景下，我国就业呈现三个基本态势：一是一、二产业吸纳就业能力大幅下降，第三产业就业群体显著扩增；二是结构转型期经济长期低增长对就业总量规模的制约持续显现；三是先进制造业和现代服务业等新兴主导产业对劳动力素质的要求日益提高。这要求在保证就业规模不减的前提下，必须进一步优化就业结构、提高就业质量，强化素质就业、平等就业和稳定就业，保障经济社会健康可持续发展。商事制度改革已经在这方面为释放改革红利打开了一扇门，未来的道路能否走好的关键，正是如何通过更加全方位的改革，来保卫这扇门放开的成果，并让它们继续开花生根结果。
作者单位：中国社会科学院社会学研究所/中国社会科学院私营企业主群体研究中心
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