作者：丁元竹
国家从“十一五”时期开始制定社区服务体系专项规划并侧重城市社区，“十二五”时期则从城市社区拓展到城乡社区统筹发展。从内容上看，这两个时期的规划都侧重公共服务体系建设。经过近十年的实践探索，社区基本公共服务体系建设工作成效显著。
目前，“十三五”规划正在编制中，其中“十三五”社区服务体系规划的编制须着眼于以下几个问题。当前社区建设的问题一是在一些社区已经开展了社区服务，但与居民的需求对接还需进一步完善，例如社区养老服务体系亟待建设、社区矫正服务亟待探索、居委会需要进一步履行职能、小区停车难问题成为热点等。二是过去30多年建设了大量小区，由开发商承揽的物业管理，由于自身定位和服务水平等原因，经常出现物业与居民之间的冲突，存在社会稳定隐患。三是住房商品化使居民更加关注自己住房的价值和生活环境质量的提升，居委会忙于上级交办的事务无暇关注居民的多元需求，如何通过居民自身治理实现社区治理就成为一个新的课题。
着眼于现实问题，“十三五”社区服务体系规划应紧紧围绕依法治国，全面正确履行政府职能和社会治理体制创新，推进社区自治，完善社区服务体系和培育社区社会组织，处理好法治和自治、政府与社会、治理与培育的关系，并将其作为推进“十三五”时期社区建设工作的三个着力点。
紧紧围绕依法治国推进社区自治，正确处理法治和自治的关系
（一）要相信社区居民能够依法管理好社区事务。一是治理好社区必须依靠社区居民。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。二是社区建设既是自治过程，也是法治过程。自治过程，就是要给居民更大的空间参与自治，处理好自身事务。而法治过程，居民要守法，地方和基层政府要依法把本该属于居民的权力还给居民，指导居民用好法律，在法律的框架内自治。据调查，近年来，北京市大兴区倡导居民参与社区治理，不断完善“参与式”治理模式，目前，全区已经有13个老旧小区成立自管会，自我管理工作良性运行。西城区积极探索“社区服务+物业管理+居民自治模式”，成立社区自管会，孵化“自我服务、自我管理、自我监督”的自治服务组织，引导社区全体居民参与社区治理。三是社区机制的形成有一个过程，它需要个人坚守对集体的责任、完善的制度和健全的机构。每个人坚守社会规范，把日常的小事做好，才会逐渐把社会和国家的大事做好，这也是基层社会治理创新的真谛。
（二）依法建立政府社区公共事务准入制度。机关事业单位过多介入社区事务是“十二五”时期各界较为关注的问题。近年来，安徽省在破解这个问题上进行了一定的探索。安徽省规定，政府机构、企事业单位、社会组织和其他有关部门若进入社区开展服务活动，必须按照管理权限，由同级社区建设工作领导小组审核、批准、管理。社区公共服务事项准入范围包括就业、救助、养老、卫生计生、文体、安全等六类服务。安徽省实行社区准入制度后，凡属社区自治的事务，交由社居委自主管理；凡属有关政府事业单位职责范围的工作任务，不得随意下放居委会；未经批准的事务，居委会有权拒绝。机关事业单位经审批进入社区开展服务要按“权随责走、费随事转”原则，严格落实人员、经费等。进入社区的事项由社区统一管理。
（三）在社区自治中始终坚持通过法治来规范各个行为主体。一是发挥乡规民约在社区社会治理中的积极作用。2014年开始，北京市昌平区在水关新村、北城根等5个新旧小区试点物业进小区，首先试用这种制度3个月，合适与否，3个月后，由居民投票决定，让居民自己选择管理自己事务的管理方式，具体做法是：政府出资对硬件设施进行整修改造，综合治理；居委会出面组织由37位业主组成的业主委员会，由业委会聘请物业公司对小区物业进行治理；物业公司试运行3个月，行否由业主委员会投票决定。这样既解决了居民的物业管理问题，也解决了通常收缴物业费难的问题，实现社区有序治理。“十三五”时期社区建设要深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。二是在个人成长过程中，社区发挥不可替代的作用。社区的任务之一就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。社区成为生活共同体，首先要有共同的社会规范，这些社会规范是社区成员依据法律和自身事务的特点共同参与制定的、真正意义上的乡规民约。通过乡规民约在使个人需要得到满足的同时，必须满足群体的需要，在享受权利的同时，必须承担义务，在建立和谐的邻里关系中实现个人安全、自我放松、家庭温馨、邻里和睦、共同认知。
紧紧围绕全面正确履行政府职能完善社区服务体系，正确处理政府与社会的关系
（一）进一步明确社区事务是地方政府的公共事务。一是在政府全面履行职能的过程中加强社区建设，要求中央政府把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层政府管理。在这里，下放给地方政府是一回事，地方政府如何交给基层社区管理又是另外一回事。中央政府把微观事务交给地方和基层政府去履行职责，基于事权和财政责任统一的原则，把责权利全部转移，避免事权下放，财权不放，形成权力真空。地方和基层政府交给市场和社会则是基于公共服务和社会治理的特点、类型等来制定具体可行的实施细则。二是加快适合地方发展需要的人事制度的改革。“十三五”时期，要适应基层社会治理和公共服务的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的体制机制。例如，市场监管是政府职能之一，以卫生监管为例，餐饮安全是老百姓最关心、最直接、最现实的问题，但是，从现有的情况看，基层公共卫生监管机构人员编制有限，远远不能适应实际的需要，交给社区又受制于专业和技术，目前涉及此类机构以及社区工作的职级、职称制度等需要进一步完善和改革，这样才能充分调动基层工作人员的积极性。
（二）鼓励地方政府立足现实发展，大胆探索社区发展。“十二五”规划实施以来，国家发改委有关部门针对公共服务设施如何才能跟城镇化，特别是城镇人口保持一致，外来农民工如何通过申请租房落户并获得公共服务，如何发挥社区社会组织在村民生活方式转变过程中的作用，农民工的住房保障，以及如何建立流动人口信息平台等问题，分别在西安、天津、郑州、常熟等地推动社区公共服务设施建设、小城镇公共服务设施建设、教育发展、社区社会组织培育、政府部门与社会组织合作、公租房建设，公共租赁住房市场发展，以及建设流动人口信息平台等，出台了综合配套政策，进行了一系列试验，取得显著成效，“十三五”时期应当在更大范围鼓励和支持地方政府因地制宜，大胆创新。
（三）社区服务体系建设要与人民的“微生活”有机结合。基层社会对公共服务有着巨大需求。从有关城乡居民社区服务需求的比较研究可看出，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务。这些都需要地方政府根据各地实际具体制定符合本地实际的政策加以解决。北京市东城区东直门街道积极探索建立社区“微生活服务馆”：“微生活”服务站、商品配送服务室、日间托老（幼）所、老年人健康远程监护站、阅览室和休闲长廊，为辖区居民提供25大类、168项生活类服务项目，包括上门理发、普通照料、家政服务、家电维修等。东直门街道计划用五年时间将这类服务覆盖所有社区。
紧紧围绕社会治理体制创新培育社区社会组织，努力协调好治理与培育的关系
（一）通过微观事务处理来化解可能影响全局的矛盾和问题。一是越来越多的问题发生在地方。近年来发生的各类群体事件和社会事件，并不是社会深层矛盾的直接爆发，而是通过一系列家庭矛盾、社区关系和人际关系的恶化爆发出来的，与地方密切相关。小区停车收费问题涉及物业、业主、居委会，如何使各方面都满意，需要从微观层面上协调各方。二是要建立以居民满意度为核心的第三方社区工作评价体系。借鉴国际经验，建立起一套能够准确对居民满意度进行测量的指标体系和评价标准，并有第三方机构进行评估，及时发现问题、改进工作，引导地方政府逐步实现职能转变和机构改革，以适应社区建设工作需要。
（二）通过创新社会组织体制机制提升社区服务质量。一是从社区需要培育社会组织。北京西城区2013年底成立西城区菜篮子联合会，共有42家会员单位参与。会员不仅包括蔬菜销售商，还有天津、河北、内蒙古等外省（市、自治区）的农业企业，外省（市、自治区）的农业企业把全国各地的优质农产品引入西城区，电子商务单位通过技术帮助企业利用互联网开发客户，使社区居民享受到了价廉物美的蔬菜瓜果。二是对社会组织的培育与监管并举。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。为了促进社区社会组织的发展，北京顺义区政府积极开展政府购买公共服务活动，2014年投入资金750万元。北京市顺义区19个乡镇、6个街道共有备案社区社会组织1182家，凡是新成立和停止活动的组织都必须向民政部门网上备案，备案组织以文体活动为主，逐步拓展到福利服务、治安调解、医疗卫生、计划生育、环境保护、物业管理、共建共享等各个领域的活动。北京市平谷区建立街道、社区社会组织联合会，初步建立了“以社管社”的自我管理体制机制，把社区建设、社工人才培养和社区社会组织培育有机结合起来，鼓励和支持设社区社会组织申报政府公共服务项目，对40余家大型社会组织进行直接备案。
（三）发挥社会工作者的作用。社会工作者通过小组、个案和社区工作方法参与社区建设是新时期社区工作的重要内容。北京市密云区建立由一名专业社会工作者对接一个或多个社区社会组织，负责指导社会工作项目的工作模式，实现资源互动、优势互补的发展目标，他们在沿湖、花园东和果园里3个试点社区，联合社会组织和专业社会工作者，在医疗卫生、养老服务等7个领域建立了12个服务项目。对此类试验要进一步跟踪和评估。
作者单位：国家行政学院决策咨询部
（参加讨论：慕海平、陈安国、王君琦、刘晓春、李彩云、王鹏）
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