作者：丁元竹
最近，交通运输部就出租汽车改革和网络预约出租汽车建设两个文件，即《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（简称《管理办法》），分别向全社会征求意见，为期一个月。这种做法反映了在这个涉及居民公共利益的小行业问题上，交通部的谨慎和认真的态度，可圈可点。科学决策、民主决策是政府实现治理目标的关键。
目前，我国有134万台出租车和260万左右出租车司机。2015年以来，因互联网“专车”大量投运，一些地方出现了出租车罢运事件，引起媒体和社会各界的高度关注。2015年8月10日，武汉市等地部分出租汽车通过罢运、集体“散步”等方式，向当地政府施加压力，要求政府干预互联网“专车”。从媒体舆情看，大部分网民并不同情和支持武汉出租汽车驾驶员的行动。出租汽车行业的改革创新已经刻不容缓。为此，利用暑期，我们对几个城市的居民出行情况进行了实地研究，对出租汽车形成了一些新认识。
当前出租汽车的根本问题
当前中国出租汽车的根本问题是出租汽车驾驶员的收入持续下降导致其在社会中的相对地位越来越低，以及由此引发了各地不断出现的出租汽车罢运事件、驾驶员的抱怨和不满情绪。
造成这种状况的根本原因在于现行出租汽车管理体制与经营体制不能够适应城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求。现行管理体制与经营体制主要包括出租汽车政策制定体制机制、出租汽车经营权体制、总量控制模式、定价机制、驾驶员的身份等；城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求通过各地快速发展打车软件平台，互联网“专车”、黑车、三轮车、摩托车等交通工具在各地的广泛使用表现出来。换一个角度看，打车软件平台、互联网“专车”、黑车、三轮车、摩托车的出现和发展只是因为它们能够满足出租汽车难以满足的城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求。
从2015年夏季对几个城市出租汽车驾驶员的访谈中感觉到，出租汽车经营权的地位在出租汽车行业正在逐步下降，主要表现为，一是各地出租汽车经营权的价格在下降，感觉不出以往的强劲势头，至少是稳中有降。二是驾驶员对于经营权的兴趣在降低，许多驾驶员表示，自己不会购买经营权，因为它将来的不确定性太大，怕买了以后亏本。三是一些地区的出租车经营权的价格实际上在下降，如山东省某市，从过去的60万元，下降到目前的50万至45万元。四是一些出租汽车驾驶员已经离开出租汽车行业，在悄悄地进行新的职业选择。正如在前面已经分析过的，眼下对于这个行业冲击的因素并不仅仅是各种打车软件。在贵州某城市，交通拥堵导致出租汽车开不起来，也是一些出租汽车驾驶员萌生去意的原因之一。可以说，传统意义上的出租汽车行业正面临着全面的发展危机。
各地出现的打车软件以及由此支撑的“专车”被广大市民使用，还有其他交通工具，诸如黑车、三轮车、摩托车，它们能够得以生存和发展，是公共选择的结果。而且，公共选择因为各地的情况不同而又有所不同。贵州遵义是因为堵车，打车软件不能保证约租“专车”按时到达而逐步被淘汰。各地围绕出租汽车以外的交通工具和出行方式的公共讨论，诸如，武汉市民一边倒支持互联网“专车”和谴责该市出租汽车在8月10日的停运行为，以及贵州一些城市在公共舆论上研讨“拼车”的合理性与非法性，等等，表明在社会舆论上，出租汽车开始失去其舆论优势和社会同情。
出租汽车管理体制的症结
在分析各地出租汽车和其它各种出行工具的过程中，要区分哪些消费是人为诱导的，与人们的真正欲望和需要无关，这是判断经济和社会健康的基本标准之一。从传统意义上人的需求来说，衣、食、住、行是最基本的。衣、食、住在各个国家和民族表现出巨大的文化差异和地域差异，这已经不言而喻。“行”作为人的基本需求之一，应该具有什么样的特点，尤其是作为日常生活的出行，需要从当地人民的生活环境和历史去理解，不能一概而论，尤其是像在中国这样一个地域广阔、人口众多、地貌复杂的国家。
事实上，中央领导同志2015年初对出租汽车行业存在的问题作出批示至今已经有9个月，交通运输部门一直在马不停蹄地征求各界对《关于进一步深化改革促进出租汽车行业健康发展的指导意见》等文件的意见。各界意见不一，难以统一认识，根本原因除了出租汽车行业的复杂性外，还在于这9个月期间，形势正在发生一系列的新变化，表现在，一是打车软件在一些城市得到居民的欢迎和支持，社会舆论朝着有利于互联网“专车”的方向发展，原有的社会氛围正在发生变化。二是原来坚如磐石的出租车行业也因为互联网的冲击在发生松动。在这样的背景下，交通运输部门又在思考与出租汽车关联的互联网“专车”规范化管理问题。一个问题分成两个方面进行管理，就需要顶层设计，全盘统筹，增加了决策的难度。加上，中西部地区和中小城市出租汽车遭受的冲击根本不是来自互联网“专车”，而是来自城市的交通拥堵、黑车、三轮车和黑摩托车，就更加增强了问题解决的复杂性。
交通部门对于出租汽车治理的单一目标如何与地方政府的多元目标统一起来，是实现交通部门出租汽车发展改革目标的关键。交通部门通过国务院或者国务院办公厅颁布出租汽车改革办法，把政策的实施主体定位在地方政府，而不是地方的交通运输管理部门。按照现行体制，这种方式有力于引起地方政府领导的高度重视，但是地方政府考虑问题与中央政府一个专业部门考虑问题往往不是一致的。地方政府除了考虑中央单一部门的目标外，更要考虑地方的综合发展目标。以我们在某市调研为例，该市三轮车扩展迅速，超出了该市出租车的30倍，面对出租汽车驾驶员的问责，地方政府领导答复：他们（指三轮车驾驶员）也要吃饭嘛！在这个意义上，把出租汽车的管理权限交给地方政府可能更切合实际。在各地的调研中发现，对于黑车、三轮车、黑摩托车打击力度不够，不仅仅是一个政策执行力度不够的问题，还涉及到各个部门之间的职责掣肘，地方主官不可能不顾及这些综合因素。在执行类似由国务院或国务院办公厅颁发的部门文件过程中，已经有黑车、三轮车和黑摩托车的城市必然也要考虑这些黑车、三轮车和黑摩托车的驾驶员们的生计、家庭，乃至所辖区域的社会稳定问题。在协调多元目标的过程中，中央单一部门的政策效果在地方政府的综合考虑中往往被稀释，很难达到其预期的目标和效果。
所谓“中梗阻”也好，“政令不出中南海”也好，其中隐含了大量的体制机制因素。要在中央层面上建立部门之间的综合决策机制，形成各个利益相关部门积极参与、讨论、纠偏、证伪的决策过程。
这里提出一个“城市交通模式”概念，以修正“城市公共交通体系”和“城市综合运输体系”这两个概念。“城市交通模式”不是一个理想状态下的交通模式，而是各个地区在既定的历史条件下形成的、目前正在运行的交通运输模式。例如，某直辖市的公共交通+轨道交通+69000辆出租汽车+黑车（据说10万辆）+互联网“专车”（据说30万辆）；山东某地级市的公共交通+1300多辆出租汽车+黑车+三轮车（据说有3万辆）；贵州某市的公共交通+出租汽车（8000多辆）+黑车+黑摩托车；贵州另一城市的公共交通+出租汽车（3000多辆）+黑车+黑摩托车，凡此种种，构成了这些城市现实中的客运服务体系。这些服务体系的形成与其历史、文化、地域、地理、地貌等因素浑然一体。政策制定不能不考量这些因素。
出租汽车体制改革和创新必须尊重历史现实。历史从哪里开始，逻辑也就应当从哪里开始。基于这样的历史和现实，如何改革创新，确实需要智慧。现在看来，出租汽车的发展走到这一步，从单一问题出发已经很难推进了，必须具有顶层设计和综合思维，才能步出困境。
新形势下解决出租汽车问题的基本思路
互联网+出租车是大势所趋，出租车司机和管理部门要主动适应这一变革。互联网“专车”的核心是把乘客与司机通过互联网打车平台直接联结，提高了出租车、专车的配置和运行效率，减少了车辆空驶和乘客等候，在信息技术的支撑下，实现了出行要求与供给的直接对接。这种变革顺应了互联网时代的要求，得到社会的欢迎和认可，势成必然，难以改变.无论是出租车司机还是管理部门都必须认清形势，主动适应这一新变革。
要充分认识当前出租汽车行业面临的新形势。一是面对人民群众对于公共出行多样化的需求，出租汽车行业的抱怨和过激行为已经开始不再站在道德的制高点上。这种社会氛围为进一步深化出租汽车行业改革创造了一个良好的社会环境。出租汽车行业面临如此复杂的局面，需要耐心和定力，需要一个过程。“但解决问题，不会一蹴而就。要解决问题，就必须专心致志地工作，这样才能慢慢增进人们的理解（也包括自己的理解），密切彼此间的关系，同时建立支援系统，获得替代性制度。这样才能达到目的。”（美国诺姆·乔姆斯基：《世界秩序的秘密》，译林出版社，2015年，第361页）二是各地出现的不同形式的、满足城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求的交通工具表明，要避免一刀切的决策模式，这是解决好当前出租汽车问题的关键。三是原有的个体经营权以及私人拥有的经营权体制可以通过来自行业之外的各种交通工具的发展扩张逐步稀释，最终让其寿终正寝。在建立和完善统一的社会保障体系前提下，推动出租汽车司机走向其他行业，包括新型的预约出租汽车行业。
解决好当前出租汽车问题的基本思路，一是通过互联网“专车”和打车软件等各种现存的城市交通运输工具稀释出租汽车经营权，打破行业垄断，使其逐步淡出市场。这需要一个过程，也需要时间，更需要社会的认同，需要各级政府和全社会在实践中逐步达成共识，形成一个有利于出租汽车行业改革的社会环境。二是中央政府及其主管部门要在稳步加快出租汽车改革和大力发展互联网预约“专车”的基本思路下统一考虑新形势下的城市交通发展模式，尤其是通过制定环境、市容、公共安全、居民出行便利等标准，给地方政府以更大的自主权，使其在综合考虑地方城市发展规划、经济增长、社会稳定、居民满意等因素中，逐步建立起符合本地实际的城市交通模式。三是建立城市居民出行满意度指标体系，把城市居民出行纳入城市发展和居民生活质量评价指标体系，用以考核城市发展水平、城市居民生活品质和城市社会治理程度。可以考虑建立类似遵义有关“拼车”的公共政策平台，通过居民参与提升公共交通水平，规范城市交通发展，提高居民对自己出行的满意度。
作者单位：国家行政学院决策咨询部
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