赵福军
赵福军，副研究员，国务院发展研究中心对外经济研究部第三研究室副主任。主要研究领域包括财政税收政策、产业经济与产业政策、对外经济政策等。主持中国博士后基金特别资助项目、中国博士后基金资助项目等国家级课题研究十余项。发表学术论文多篇。
税收政策效果的发挥，与其执行、传递机制等几个环节有关。其中，税收政策执行、税收政策作用对象的行为是影响税收政策效果发挥的重要环节。今年以来我国先后实施和出台减税政策，对稳增长、调结构发挥了重要作用。我国经济下行压力和减税政策实施都是税收收入减收因素。税务部门在税收收入任务逐年增加的压力下，只有加强税收征管，挖掘征管潜力，但这可能会削弱减税政策效果。因此，要谨防减税政策效果被加强税收征管削弱。
今年已实施部分减税政策的效果前瞻
今年我国继续实施结构性减税政策。今年以来，我国先后实施和出台的减税政策包括：提高部分高附加值产品、玉米加工产品、纺织品服装的出口退税率，实施境外旅客购物离境退税政策、调整个人住房转让营业税政策、调整部分日用消费品进口关税，等等。应该说，这些减税政策发挥了其应有的效果，对稳增长发挥了重要的作用。由于每项减税政策都有其特定的政策目标和作用，单独评估其效果可能较好。本文主要预判对部分日用消费品开展降低进口关税试点、《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（25号文）的效果。
（一）对部分日用消费品开展降低进口关税试点能降低消费支出，促进消费
国务院关税税则委员会出台了《关于调整部分日用消费品进口关税的通知》（税委会[2015]6号），对部分日用消费品开展降低进口关税试点，自2015年6月1日起以暂定税率方式降低护肤品、西装、短统靴、纸尿裤等产品的进口关税。这次对部分日用消费品开展降低进口关税试点，将主要产生以下几大效应：
1、消费效应：降低消费支出和间接收入效应
对护肤品、西装、短统靴、纸尿裤等部分日用消费品降低进口关税，平均降幅超过50%。这次关税调整前，毛皮衣服、鞋靴等进口关税在20%以上，政策调整后，这些消费品关税将降幅50%。降低进口关税还会导致增值税的计税依据下降，降低进口环节的增值税。因此，对部分日用消费品降低进口关税，可能会降低价格。5月25日财政部宣布关税下调，全球最大化妆品企业欧莱雅集团26日就明确表示下调大部分进口产品价格。进口日用消费品价格降低，必然会降低消费支出。
下面以纸尿裤为例，分析降低关税带来的价格效应。以花王品牌纸尿裤目前140元/包（一包纸尿裤大约有40片左右的尿片）价格来计算，关税从7.5%暂定降低为2%，降低关税后大约每片尿布可以节约0.18元，按照婴儿平均一天需要4至8片的标准计算，每年节约纸尿裤支出260元至530元左右。我国纸尿裤市场发展迅速，2014年纸尿裤市场规模约290亿元左右，相比2013年的250亿元市场规模，同比增长16%。而且，2013年至今纸尿裤（税则号96190010）进口规模越来越大。根据海关数据，2013年进口4.78亿美元，2014年进口7.29亿美元，2015年1-4月进口3.71亿美元。降低纸尿裤进口关税，将可能降低家庭此类商品支出。
从表1、表2不难看出，这次14种降低进口关税的消费品中，有11种消费品的进口规模在不断增加。其中，纸尿裤和护肤品不仅进口规模大，而且进口增长速度快。这次关税平均降幅超过50%，将直接降低消费者的消费支出。
对14种日用消费品开展降低进口关税试点，还能产生间接收入效应，推动消费升级。降低部分日用消费品进口关税，在降低消费支出时就是间接提高消费收入，消费者收入提高能扩大消费需求。
2、降低日用消费品关税,不仅对国内相关产业带来的影响较少，还可能有助于倒逼产业转型升级
我国日用消费品领域开放度较高，不仅化妆品、纸尿裤等日用消费品领域的外资企业已在中国境内设厂，消费者还可以在市场上购买进口的国外品牌，国外品牌与国内企业同台竞争。目前，国外部分日常消费品尤其是高端消费品有一定竞争优势，且占有一定的市场份额。比如：目前，在中国婴儿纸尿裤市场，进口纸尿裤已经占据半壁江山；而在高端婴儿纸尿裤市场，进口纸尿裤更是占据了80%的绝对份额优势。在国内企业已与国外品牌同时竞争时，降低日用消费品关税，不仅对国内相关产业带来的影响较少，还能增强国内企业竞争压力，倒逼国内企业转型升级。
3、将会减少消费者选择代购，有助于国家征收税收收入
这次对部分日用消费品降低进口关税试点前，一些化妆品等消费品的国内价格与国外价格存在较大差距，消费者通过海外代购购买相关产品，流失了国家部分税收收入。这次降低关税后，进口日用消费品价格降低，代购可能会减少，通过正规渠道购买反而会有助于国家税收征收。
（二）国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》既具有政策适应性，又能避免经济下行压力时全面清理规范税收等优惠政策对经济产生的不利影响
近年来，为推动区域经济发展，一些地区和部门对特定企业及其投资者等，在税收、非税等收入和财政支出等方面实施了优惠政策（以下统称“税收等优惠政策”），一定程度上促进了投资增长和产业集聚。但是，一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国对外承诺，引发国际贸易摩擦。2014年12月国务院出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）（以下简称“62号文”），清理、规范各类税收等优惠政策。从维护公平的市场竞争环境、促进形成全国统一的市场体系、打破地方保护和行业垄断等角度看，全面规范税收等优惠政策非常有必要。当前，我国经济面临较大的下行压力，全面规范税收等优惠政策，不仅会对经济产生不利的影响，也会弱化宏观调控效果。今年5月国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）（以下简称“25号文”），具有政策适应效果，遵守已有的承诺和政策，不仅能营造稳定的政策环境，还能避免经济下行时清理规范税收等优惠政策带来不利的影响。
1、具有政策适应性
25号文就清理规范税收等优惠政策的通知做了相关规定，体现了政策适应性，有规定期限的按规定期限执行，没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。通过政策适应，充分释放全面清理规范税收等优惠政策带来的压力，逐步实现全面清理规范税收等优惠政策目标。另外，投资者对全面清理规范税收等优惠政策及其时间表有所预期，能够逐步适应、消化政策压力。
2、能避免经济下行时清理规范税收等优惠政策带来的不利影响
当前，我国经济仍面临较大的下行压力，我国实施积极的财政政策，实行结构性减税和普遍性降费，减轻企业特别是小微企业负担。全面清理规范税收等优惠政策，虽然有必要，但与已经存在的优惠政策比较而言相当于“加税政策”，不仅与当前经济下行需要实施减税的政策方向相悖，更不利于应对经济下行压力。
3、遵守已有的承诺和政策，有助于营造稳定的政策环境
25号文规定各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行，遵守已有的承诺和政策，有助于营造稳定的政策环境，对企业、投资者形成稳定的预期。在经济下行压力较大时，稳定企业、投资者的预期，有助于提振经济发展信心。
经济下行压力较大时为完成税收收入任务而加大税收征管力度，可能会影响减税政策效果的发挥
（一）加强税收征管会削弱减税政策效果
经济决定税收。当前，我国经济面临下行压力，直接影响税源。与此同时，我国正在实施结构性减税政策。经济下行因素、减税政策因素都是税收收入减收因素。在税收收入规模逐年提高和税收收入基数大的情况下，税务部门为完成税收收入任务，只有加大税收征管力度。
理论上说，加强税收征管与减税政策应该是并行不悖的。按照减税政策与税法规定，加强税收征管，本身就是落实减税政策。与此同时，税务部门按照税法规定加强征管力度，打击非法偷逃骗税是应该的。目前，各级税务机关也是按照税法规定开展税务稽查、纳税评估和税务审计等等进行促收。然而，在税收收入任务逐年增加的情况下，经济下行导致税源减少或不足，仅仅依赖上述措施可能无法完成税收收入任务，基层税务部门可能会采取其他打擦边球的措施促收，比如约谈企业要求补税、不按规定落实减免税政策、个别地方提高企业所得税预征率，等等。这些所谓的“加强征管措施”可能会导致企业税负加重，与减免税政策的最终目的——降低企业税负、增强企业活力是相违背的。因此，需要防止经济下行压力较大时减税政策效应可能会被税务部门为完成税收收入任务而实施加大税收征管力度而削弱。
（二）税务部门为完成地方政府下达的税收收入任务所面临的压力相对较大
根据调研了解，地方政府每年都会给税务部门下达税收收入任务，地方政府给税务部门下达的税收任务要高于上级税务部门。虽然地方政府可以从国税部门征收的税收收入中分成，但主要依靠地税部门征收的税收收入，因此，地税部门来自地方政府下达的税收任务压力更大。通过对2012年、2013年、2014年全国各省市GDP增长率、地税税收收入增长率、国税税收收入增长率数据进行比较分析可以得出，地税税收收入增长率高于GDP增长率的省市数量，要多于国税税收收入增长率高于GDP增长率的省市数量。2012年地税税收收入增长率超过经济增长率的省市有25个，而国税税收收入增长率超过经济增长率的省市有11个；2013年地税税收收入增长率超过经济增长率的省市有24个，而国税税收收入增长率超过经济增长率的省市有10个；2014年地税税收收入增长率超过经济增长率的省市有14个，而国税税收收入增长率超过经济增长率的省市有14个（2014年有个别省市的地税税收收入增长率没查到）。地税税收收入增长情况可以间接地证明地方税务部门完成税收任务压力较大。
目前，房地产市场回落，土地出让金等土地财政收入下降，地方财政收入更指望税收收入。在经济下行压力较大时，基层税务部门为完成当地政府所下达的税收收入任务，只有加大税收征管力度。
科学制订税收收入计划任务和深入推进依法治税，充分发挥减税政策效果
短期看，为防止因经济下行时完成税收收入任务而加强税收征管对减税政策效果的部分削弱，建议采取以下政策措施：
一是应根据经济发展实际情况与减税等因素，科学制订税收收入任务，并及时调整。
二是深入推进依法治税，应收尽收，坚决杜绝收过头税，确保减税政策不折不扣落实。加强税收执法检查，不断推进依法治税。
三是重点加强对地税部门近三年依法治税情况的督查，采取措施减轻地方政府对地税部门下达税收收入任务所带来的压力。
从长期看，促进经济发展，培植税源，建立一种新的经济发展模式、财政收入可持续增长模式。至今，地方政府主要依靠土地财政的财政收入增长模式已经难以维持，迫切需要建立一种新的经济发展模式、财政收入可持续增长模式。财政政策应积极支持地方政府大胆探索，建立符合本地经济发展实际的模式，应对财政收入、税收收入下行压力，建立经济与税收、财政良性循环的模式。(参考文献略)
