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  • 构建横向生态补偿的制度框架

    构建横向生态补偿的制度框架

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    贾若祥 高国力

     

    十八届三中全会提出要“推动地区间建立横向生态补偿制度”,这是中央就生态补偿制度建设做出的重大决策,将会为生态文明建设提供重要的制度保障。横向生态补偿制度是为实施横向生态补偿而建立的一系列法律、经济和行政手段的总和,是对补偿主体,补偿对象、补偿标准、补偿方式、监管方式等核心内容做出的规则性安排。构建横向生态补偿制度框架,主要是要对横向生态补偿中的“谁来补、补给谁、补多少、如何补、如何管”等核心内容做出规则性安排。

    根据生态受益区范围明确补偿主体

    明确横向生态补偿的主体,即明确“谁来补”。横向生态补偿主要是在生态利益关系比较明确的地区之间展开,因此比较容易确定“谁来补”,即按照“谁受益、谁补偿”的原则,由生态产品受益区承担补偿主体的责任,具体包括生态产品受益区的地方政府、企业、居民、社会团体和非政府组织等。
    1.生态受益区地方政府
    从国内外横向生态补偿的实践来看,生态受益区地方政府往往要代表生态受益区承担起补偿主体的责任,在有些情况下,生态受益区的上级政府往往也同时承担补偿主体的责任。比如在纽约市清洁水计划中,纽约市和纽约州都承担起了补偿主体的责任。在我国浙江和安徽开展的新安江水环境生态补偿中,浙江省政府承担起了补偿主体的责任。在密云水库上游河北省张家口市和承德市实施的“稻改旱”工程中,北京市政府承担起了补偿主体的责任。从理论上分析,在生态受益区内具体受益人不好确定的情况下,就要由生态受益区政府代表受益者承担生态补偿主体的责任。而且在很多情况下,生态受益区所享受的生态效益往往是综合的,很难明确具体的受益主体,这就需要当地政府甚至连同其上级政府共同承担补偿主体的责任。
    2.生态受益区企业、居民、社会团体和非政府组织等
    生态受益区的企业、居民、社会团体和非政府组织等各类受益主体也要承担起补偿主体的责任。尤其是生态受益区内直接利用生态产品并由此而获得一定经济收益的企业,更是要承担起补偿主体的责任。比如法国毕雷矿泉水公司为保持水质,对上游地区的农户承担起了补偿主体的责任。20世纪80年代,位于法国东北部的Rhin—Meuse流域水质受到当地农民农业活动的威胁,依赖该地区的干净水源制作天然矿物质水的毕雷矿泉水公司不得不做出选择,要么设立过滤工厂,要么迁移到新的水源地,要么保护该地区水源。经过综合考虑,毕雷矿泉水公司决定对上游地区的农民进行生态补偿,为上游地区农民牲畜粪便的处理和农业生产方式的改进提供技术和资金支持,从源头上控制污染,以较小的生态补偿成本获得了很好成效。在有的横向生态补偿实践中,居民往往也承担起补偿主体的责任,比如在纽约市的清洁水计划中,纽约市的用水居民通过缴纳附加税承担起了补偿主体责任。此外,生态受益的社会团体和非政府组织等也要根据生态获益的多少和自身可承受能力承担起补偿主体的责任。

    通过明晰生态产品的“主人”明确补偿对象

    明确横向生态补偿的对象,即明确“补给谁”。一般来说,横向生态补偿的对象是生态产品的提供者,即生态产品的“主人”。要加快完善自然资源资产产权制度,做到产有主、主有权、权有责、责连利,实现自然资源资产的产权所属人格化,从而明确生态产品的“主人”,为明确补偿对象提供支撑。
    1.生态产品提供区地方政府
    将生态产品提供区的地方政府列为补偿对象具有非常重要的现实意义。生态产品提供区的地方政府承担着生态建设、环境治理、加强自然资源用途管制、引导产业转型发展等方面的职责,对于提高生态产品供给能力起着非常重要的作用。从我国横向生态补偿试点的情况来看,在试点的初期阶段,生态产品提供区往往要开展较大规模的生态建设、环境治理、产业搬迁和转产等工程建设,这些工程的建设资金很大一部分来自生态补偿资金和地方政府的融资,因此,将生态产品提供区地方政府列为补偿对象,可以发挥生态产品提供区地方政府的积极性,提高其提供生态产品的能力。从法理上看,生态产品提供区的地方政府作为自然资源的所有人和监管人,为提供生态产品做出了重大贡献,应该获得相应的生态补偿,以满足生态产品提供区地方政府的生态投入需求。
    2.生态产品提供区的企业、居民、社会团体和非政府组织等
    生态产品提供区的企业、居民、社会团体和非政府组织等对生态产品提供做出贡献的主体,也应该成为补偿对象。为了提高生态产品供给能力,生态产品提供区的企业要执行更为严格的环境治理标准,有的企业还要进行搬迁、技术升级改造甚至是退出市场,企业应该获得对额外增加成本的补偿。为了提高生态产品供给能力,生态产品提供区的居民也要转变相应的生产和生活方式,比如林农承包的林地要转变为生态公益林,从事网箱养殖的渔民要退出网箱养殖,农业生产过程中要采用防止水土流失和面源污染的现代耕作方式等,这一方面使当地居民丧失一定的发展机会成本,此外也会额外增加当地居民的生产和生活成本,应该对居民丧失的机会成本和额外增加的生产和生活成本进行补偿。此外,为提供生态产品做出贡献的社会团体和非政府组织等也应该获得一定的生态补偿。从法理上看,生态产品提供区的居民作为自然资源的具体使用人,在服从国家自然资源用途管制的前提下,应该获得相应的生态补偿,以弥补其在服从用途管制中所产生的机会成本损失。

    根据生态成本变化情况和双方博弈确定合理可行的补偿标准

    明确横向生态补偿的标准,即明确“补多少”。补偿标准的确定是横向生态补偿中的核心环节,也是难度最大和不确定因素最多的环节,要根据生态产品的生产成本变化情况以及补偿方和受偿方的博弈确定合理可行的补偿标准。
    1.基于生态保护成本、发展机会成本和生态产品价值变化的生态补偿标准确定法
    从理论上分析,横向生态补偿标准要考虑生态保护成本、发展机会成本和生态产品价值三个重要因素的变化情况,并依此确定合理的补偿标准。生态功能区由于要执行高于一般要求的生态环境标准,需要高于一般标准的生态保护投入,这就需要生态受益区给予补偿。生态保护区由于要执行高于一般要求的产业准入门槛,因此会丧失一定的发展机会,生态受益区需要对生态保护区丧失的发展机会成本给予补偿。生态保护区在加强生态保护和转变发展方式的基础上,其提供的生态产品质量和数量都会得到提升,生态受益区要为享受质量更好和数量更多的生态产品支付成本。
    对于生态保护成本、发展机会成本、生态产品价值三个要素的变化,可以采用不同的方法进行估算。对于生态保护成本变化的评估相对容易,主要是为了提供更好的生态产品而额外增加的生态保护投入、环境治理投入、产业结构调整和产业布局优化等成本以及生态环保设施建设和运营的部分成本。对于发展机会成本的变化,可以通过机会成本法进行测算。比如生态保护区出于生态保护的需要,将部分经济林划为生态公益林,由此丧失的机会成本可以参考其原来作为经济林时产生的经济效益。生态产品价值增量变化的测算,可按照投入产出法计算,主要考虑生态保护区生态保护成本的变化和发展机会成本的变化上,即通过生态保护成本的变化和发展机会成本的变化,推算出生态产品价值的变化情况。
    2.基于补偿方和受偿方博弈的生态补偿标准确定法
    由于生态保护成本、发展机会成本和生态产品价值的精确量化存在很大难度,而且按照不同的方法测算可能在结果上存在较大差异,因此实践中很少有横向生态补偿能够按照生态保护成本、发展机会成本以及生态产品价值的变化情况对生态补偿标准进行精确量化测算并付诸实施,更多的则是采取利益相关方协商的办法,通过协商确定补偿方和受偿方都能够接受的生态补偿标准。从我国横向生态补偿的实践来看,补偿标准的确定大都是补偿方和受偿方协商的结果,比如浙江和安徽两省各出1亿元用于新安江流域水环境治理,就是浙江省和安徽省协商的结果,而不是通过严格的理论测算得出的补偿标准。2014年,浙江省和安徽省再次通过协商,拟在下一轮的试点中各自将生态补偿资金提高到2亿元。在国外,横向生态补偿标准的确定,也一般由补偿方和受偿方协商而定。比如毕雷矿泉水公司就通过与上游地区的农民开展协商,确定对上游农民的补偿标准。补偿方在确定生态补偿标准的时候,往往会对补偿标准和获得同类生态产品的替代成本进行比选,选择对自身更有利的补偿方式。在实践中,生态补偿标准一般要远远低于生态受益区获得同类生态产品的替代成本。
    3.开拓多元化的补偿资金来源渠道
    从国内外横向生态补偿的实践来看,补偿资金的来源渠道主要有财政资金、征收专门税费、企业资金、产权交易所获收益等不同类型。我国横向生态补偿的资金来源渠道主要是财政资金,比如浙江对安徽的新安江流域水环境补偿,补偿资金为浙江省财政资金,北京对张承地区“稻改旱”补偿以及对张承地区生态公益林的补助,补偿资金为北京市财政资金。在国外,生态受益区的地方政府往往也会拿出部分财政资金用于生态补偿,比如纽约市清洁水计划中纽约市和纽约州都分别拿出部分财政资金用于生态补偿。在国外横向生态补偿实践中,征收专门税费、企业资金和产权交易所获收益等也是横向生态补偿的重要资金来源渠道。比如在纽约市的清洁水计划中,就对使用自来水的用户征收额外的附加税用于对上游地区的补偿,法国毕雷矿泉水公司则用本公司的资金对上游地区农民改进生产生活方式进行补偿。此外,水权交易、碳汇交易、排污权交易等也是横向生态补偿资金的来源渠道。比如哥斯达黎加的“国家森林基金”就通过碳汇交易获得一部分资金。

    探索公共政策和市场手段相结合的多样化补偿方式

    明确横向生态补偿的方式,即明确“如何补”。横向生态补偿方式的选择,要充分考虑补偿方的意愿和受偿方的需求,同时还要考虑补偿的可操作性和补偿的效果,选择合适的补偿方式。合适的补偿方式,既能够满足补偿方和受偿方的需求,又能够满足生态环境保护的需求,往往需要根据具体情况具体分析。
    1.公共政策类补偿方式
    公共政策类补偿方式主要是指需要依赖公共资源或公共权力的政策,因为生态产品具有公共产品的性质,在很大程度上需要公共政策给予支撑。尤其是当生态受益区容易确定,而生态受益区内具体的生态产品受益人不好确定的情况下,往往需要公共政策类的横向生态补偿方式。
    (1)专项资金(基金)类补偿方式
    专项资金一般是从财政资金中列出的专门指定用途的资金,专项资金的补偿方式是生态受益区地方政府代表生态受益区进行补偿。专项补偿资金简便易行,责权利相对明确,是国内外横向生态补偿实践中采用比较多的补偿方式。我国目前开展的横向生态补偿实践,绝大部分都是采用专项资金补偿的方式。比如浙江和安徽两省开展的新安江流域水环境生态补偿,就是由浙江省和安徽省政府各在本省财政中列出1亿元的专项资金用于新安江流域水环境补偿。北京对张承地区开展的“稻改旱”补偿和生态公益林补助等,也是采取专项资金的方式。在国外,除了专项资金外,往往会依托专项资金,开拓更广阔和更稳定的资金来源渠道,比如从生态受益区居民的水费、企业的水费、发电企业的电价等中划出一定的比例成立专项基金用于生态补偿。
    (2)经济援助类补偿方式
    生态保护区要提高提供生态产品的能力,就需要减少对生态环境有不利影响的经济活动,大力推进产业转型。在产业转型过程中,会额外增加生态保护和环境治理的成本以及产业转型的机会成本,为了促进生态保护区提升经济发展质量,减少经济活动对提供生态产品的不利影响,可以采取经济援助类的补偿方式。比如生态受益区可以帮助生态保护区建设循环产业园区,促进生态保护区内的产业向循环园区搬迁,促进污染大的企业转产或退出市场,也可以在生态受益区的园区内专门划出一定的空间,与生态保护区共建异地园区或飞地园区,促进生态保护区内的企业外迁,提高生态保护区提供生态产品的能力。比如浙江的磐安县位于金华的上游,为了加强磐安县的生态保护,减少经济活动对当地生态环境的破坏,磐安县在金华设立了异地产业园区,在促进磐安县经济发展的同时,还减少了经济活动对磐安县生态环境的不利影响,提升了磐安县的生态产品供给能力。

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    (3)技术支持类补偿方式
    技术支持类补偿方式就是生态受益区对生态保护区提供有利于提高生态产品供给能力的技术帮助。生态保护区要提高生态产品供给能力,既需要资金方面的投入,也需要技术方面的投入。生态受益区可以为生态保护区生态保护、环境治理、有机农业发展、工业污染治理等提供技术支持,同时为生态保护区适龄劳动力提供技术援助,为生态保护区内的居民和企业外迁提供技术帮助。生态保护区往往也是经济发展比较滞后的地区,在加强生态建设和环境治理领域亟需相应的技术帮助。此外,生态受益区还可以对生态保护区开展人力资源培训等方面的技术支持,提高生态保护区适龄劳动人口的就业能力,促进生态保护区人口的外迁,减轻生态保护区的资源环境压力。
    2.市场手段类补偿方式
    在产权明晰、可交易而且交易成本不是很高的情况下,也可以利用市场机制开展地区间横向生态补偿。使生态产品作为一种“商品”进行交易并由此获得经济收益,可以提高生态保护区提供生态产品的能力。目前市场手段类的补偿方式主要有水权交易、碳汇交易和排污权交易等。
    (1)交易主体较少的市场交易类补偿方式
    当补偿方和受偿方明确,相互之间利益关系清晰,特别是交易主体较少的情况下,往往可以通过补偿方和受偿方的协商,直接进行生态产品的市场交易。目前比较常见的就是水权交易,该补偿方式适合对水资源具有需求的横向生态补偿,比如城市与城市饮用水水源区之间或小流域范围内上下游之间的生态补偿。为了缓解用水紧张的局面,2000年11月,浙江省义乌市一次性出资2亿元,向东阳市买断了其横锦水库每年5000万立方米水资源的永久使用权,同时按期支付0.1元/立方米的综合管理费(含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用),综合管理费中的水资源费按照浙江省有关规定进行动态调整。浙江义乌和东阳的水权交易模式,为缺水地区开展水权交易提供了很好的案例。开展生态产品的市场交易,需要对相关地区的生态产品产权进行初始赋值,比如在水权交易的时候,要对相关地区的水权进行初始赋值,才能真正开展生态产品的市场交易。我国已经在一些流域实行了水量分配制度,全面实行取水许可制度,基本构建了水权交易制度框架,并在水资源的管理、开发、利用中发挥了积极的作用。目前,我国在流域上下游之间、跨行业之间、不同用水者之间开展了水权交易试点,取得了较好成效,为今后进一步推广奠定了一定基础。
    (2)可配额市场交易类补偿方式
    当生态产品可以被标准化为可计量和可分割的商品而且补偿方和受偿方数量较多或者不确定的情况下,这时生态产品可以进入市场进行交易。在生态环境领域,可配额的市场交易一般采取总量限制和交易的方式(Cap and Trade,C&T)。即国家就某个生态指标(比如碳排放量或排污量)设定一个总量限制(Cap),并把这些总量以配额的形式拍卖或者直接分配给相应地区(企业),不同地区之间可以就配额开展交易。目前,主要是在碳汇交易和排污权交易领域开展了可配额的市场交易。通过配额交易,可以确保在满足生态环境总量控制的前提下,引入市场机制,促进生态保护和环境治理的专业化和高效化。对于生态利益关系明确的生态保护区和生态受益区之间,可以探索可配额市场交易补偿方式,即由生态受益区购买生态保护区的碳汇和排污权,使生态保护区在加强生态建设和环境治理时能够获得经济效益。2003年日本、澳大利亚、欧盟等相继建立了各自的国家碳汇交易体系,随后,美国、加拿大等国也实施了一系列的地方交易体系,使得碳汇交易体系建设日益完善;哥斯达黎加作为原始森林保存比较好的国家,通过向发达国家出售碳汇,实现了国与国之间的横向生态补偿,有力地促进其生态保护。在采用可配额市场交易的补偿方式时,需要对相应配额(比如碳排放、排污权)进行初始分配,并且还要确定总量限制(碳排放、污染排放的总量限制)。

    构建公平公正公开和动态调整的监管和评估体系

    明确横向生态补偿的监管和评估,就是要加强监测和监督考核,并根据评估结果实现动态调整,即明确“如何管”。根据监管考核的结果,要严格落实相应的奖惩措施,并适时调整生态补偿标准和补偿方式,确保生态补偿能够取得实效。
    1.构建多元参与的监督考核体系
    按照公平、公正、公开的要求,构建多元参与、双向对等的监督考核体系,确保横向生态补偿的顺利实施。一是要体现多元参与的特点。横向生态补偿的监督考核需要补偿方和受偿方的共同参与,必要时还需要上级政府部门的参与协调,同时还要积极引入非利益相关的第三方参与,监督考核结果要及时向外公布,一方面体现各利益相关主体的诉求,另一方面也可实现监督考核中的相互监督,使监督考核结果更加公平和公正。二是要体现双向性的特征。既要加强对受偿方提供生态产品能力的监管以及生态补偿资金使用的监管,也要加强对补偿方是否及时履约的监管。对于受偿方,首先要监管其生态补偿资金使用是否合规合法,其次要对受偿区提供生态产品的能力进行监管评估,看其提供生态产品的能力是否得到提升和改善。如果受偿方提供的生态产品质量或数量出现下降的趋势,受偿方要向补偿方赔偿相应的损失。对于补偿方,主要监管其是否能够及时足额地将生态补偿资金拨付给受偿方。对于补偿方和受偿方的考核,建议由当地政府的组织、纪检或审计部门牵头,并将考核内容纳入当地干部政绩考核体系之中。
    2.形成有所侧重的监测评估体系
    横向生态补偿涉及部门和相关利益主体较多,需要监测评估的内容也比较多,在实践中要瞄准横向生态补偿的关键环节,形成统筹协调、有所侧重的监测评估体系,促进横向生态补偿监测评估的便捷化和高效化。要重点加强对跨界断面水质、水量、退耕还林面积、森林覆盖率、林木蓄积量、水土流失治理面积、退牧还草面积等核心指标的监测,并依此作为生态环境好坏的主要依据。比如浙江和安徽在新安江流域水环境生态补偿中,就选择了高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项指标由浙江省环保部门、安徽省环保部门、环保部监测总站三家联合对跨界断面的水质进行监测,并依此作为拨付横向生态补偿资金的依据。
    3.探索动态调整的长效机制
    生态建设周期很长,因此横向生态补偿制度要保持相对稳定,只有这样才能形成保护生态的长效机制,满足补偿方和受偿方的长远需求。同时,在横向生态补偿实施的不同阶段,所面临的主要任务也有所不同,因此,又要体现动态调整性。在横向生态补偿的启动阶段,面临的主要任务是污水处理厂、垃圾收集转运和处理站、企业搬迁转产、循环园区建设、退耕还林还草、网箱养殖退养等工程建设,在监测和监督考核方面,要重点加强对上述工程建设的监督考核,确保工程建设资金使用合法合规,工程建设进度和工程建设质量满足预期要求。在上述工程建设完成后,面临的主要任务是上述工程的管护运营,此时监督考核的重点就要放在工程设施是否能够正常运转方面。此外,根据不同生态类型在不同时期面临的不同任务,补偿标准和补偿方式也应根据具体情况进行适当调整,以使生态补偿更能符合实际,更能取得实效。
    (本文为国家发展改革委宏观经济研究院2014年度重点课题和中国经济学术基金课题“地区间建立横向生态补偿制度研究”(课题编号:A2014051006)的主要成果。课题组组长:贾若祥、高国力;课题组成员:宋建军、黄征学、曹忠祥、卢伟、张燕、郑华、申现杰;执笔:贾若祥、高国力)
    作者单位:国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所

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