叶晓川 万其刚
作为立法的结果，不管是法律还是法规，都是一种公共产品。既然如此，就必须有严格的标准和程序来予以保证。从法治建设的环节看，立法从逻辑上说是前提，是一个国家极其重要的政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。有一个不甚准确然而很形象的说法：立法法是“管法律的法”。我国现行立法法是2000年颁布实施的，随着经济社会的发展和改革的深化，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，立法工作面临不少需要研究解决的新情况新问题。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过关于立法法修改的决定。这是该法实施15年来的首次修改，对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，必将发挥重要作用。
立法法的修改是民主立法和科学立法的典范
按照十二届全国人大常委会的立法规划和工作部署，全国人大常委会法工委及时开展立法法修改研究工作。通过收集整理代表议案和建议、赴地方调研、召开专题座谈会、邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究等方式，广泛听取各方面意见。在充分沟通协商、深入研究论证的基础上形成了立法法修正案草案，由全国人大常委会委员长会议提请2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议初次审议。会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委广泛征求中央有关部门、各地和有关方面的意见，并在中国人大网全文公布修正案草案，征求社会公众意见。根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了修改完善。2014年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议再次审议立法法修正案草案。全国人大常委会组成人员和列席人员普遍认为，修正案草案贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，吸收全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已趋成熟。会议决定将该草案提请十二届全国人大三次会议审议。全国人大常委会第十二次会议之后，中国人大网全文公布修正案草案，第二次征求社会公众意见。
2015年1月，全国人大常委会办公厅将立法法修正案草案发送全国人大代表。代表们认真研读讨论修正案草案，总体上表示赞成，同时提出一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和代表们提出的意见，对修正案草案进行审议修改，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。
党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组关于立法法修正案草案几个主要问题的请示汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又进一步作了修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的立法法修正案草案。
2015年3月8日，全国人大常委会副委员长李建国在大会上作关于立法法修正案草案的说明；3月10日，各代表团全体会议、小组会议对草案进行审议。3月11日，全国人大法律委员会召开会议，审议修正案草案，经对代表们提出修改意见逐条认真研究，对草案作了63处修改，其中27处属于实质性修改，提出关于修改立法法的决定草案。3月12日下午，各代表团对该决定草案进行了审议。3月13日，全国人大法律委员会召开会议，审议该决定草案，再次对代表提出的修改意见逐条认真研究，形成了修改决定草案建议表决稿。
这次修改立法法，是一次听民意、集民智的重要实践，不仅听取代表和各方面的意见，而且将修改草案提请代表大会审议通过，这本身就是重视发挥代表在立法工作中的作用。代表们普遍认为，这次立法法的修改，是科学立法和民主立法的一个最新典范。
进一步完善立法体制
立法体制主要是有关立法权限的划分。我国实行统一而又分层次的立法体制。修改后的立法法对立法体制进一步作了修改补充。
（一）实现立法和改革决策相衔接
党的十八届四中全会《决定》提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。按照这一要求，修正后的立法法完善了相关规定。
1. 增加规定：全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分
规定。
2. 针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，修改后的立法法增加规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。
（二）依法赋予设区的市地方立法权
目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市），尚没有地方立法权的235个。党的十八届三中全会提出，十八届四中全会决定进一步提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。修改后的立法法既依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。
1.依法赋予所有设区的市地方立法权。同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。同时，由于设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修改后的立法法规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。
2.根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，在自治州人大可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，相应赋予自治州人大及其常委会行使设区的市的地方立法权。
3.还对几个不设区的地级市赋予地方立法权。广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市属地级市，但不设区。按照赋予设区的市地方立法权的精神，修改后的立法法还明确上述4个地级市比照适用有关赋予设区的市地方立法权的规定，赋予这4个市以设区的市地方立法权。
（三）落实税收法定原则
“税收法定”是世界各国都通行的原则，或者说“政府征税必须得到人民的认可”。我国1992年制定的税收征收管理法中规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。2000年立法法把税收基本制度作为全国人大及其常委会的专属立法权，在立法权限一章中作出规定。这次立法法的修改是按照十八届三中全会关于落实“税收法定”原则的要求，对税收的制度进行了进一步的完善。
需要说明的是，立法法修正案二审稿明确税率调整由法律规定，但三审稿删除了这个规定。公众认为这意味着全国人大默许国务院自行决定提高税率、增加公民或企业的税负，显然是一个“大倒退”。实际上，这成为立法法修改过程中的一大焦点，也是十二届全国人大三次会议的一大焦点。全国人大常委会副委员长李建国在说明立法法修正案草案中“落实税收法定原则”时，会场上响起了掌声。这在代表大会上进行法律草案说明时是很少见的，反映了人大代表的关切，也反映了人民的心声。
现行立法法第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。一些全国人大常委会组成人员、代表和地方建议，应当对“税收法定”问题专设一项，作出明确规定。
修改后的立法法将“税收”专设一项作为第六项，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。
（四）规范部门规章和地方政府规章权限
按照党的十八届四中全会决定要求，进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修改后的立法法规定：
1. 制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。
2.制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方实际工作的需要，修改后的立法法还规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。
发挥人大在立法工作中的主导作用
立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。修改后的立法法作了以下补充和
完善：
1. 明确规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
2.全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。
3.加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织
起草。
4.更多发挥人大代表在立法中的作用。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席会议；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的全国人大代表参加。
深入推进科学立法、民主立法
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，全国人大常委会组成人员、代表、专家和社会公众也提出了许多好的意见和建议。修正后的立法法规定：
1.将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则第一条中作出规定。
2.增加“坚持立法公开”的规定，以保障和实现公众的知情权、参与权。这也是实现公众参与立法的必要前提。
3.拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。
3.健全审议和表决机制。规定调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次全国人大常委会会议审议即交付表决；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以分别表决。
4.增加规定法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的
措施。
完善制定行政法规的程序
行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，一些代表、部门和地方建议按照党的十八届四中全会决定精神，对制定行政法规的程序作进一步完善。修正后的立法法增加规定：
1.明确对国务院编制年度立法计划的要求。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况，应当及时跟踪了解，加强组织协调和督促
指导。
2.明确对行政法规起草的要求。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，广泛征求意见，但是经国务院决定不予公布的除外。
完善规范性文件备案审查机制
规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，修正后的立法法增加如下规定：
1.全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
2.全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
3.民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
加强对司法解释的规范和监督
这些年来，社会各界对最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释有许多批评和质疑。针对目前实践中司法解释存在的问题，修正后的立法法增加规定：
1.最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。
2.最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
3.最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。
4.最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
此外，修改后的立法法还对国务院和中央军委联合发布行政法规、武警部队制定军事规章等进行了修改补充和完善：（1）有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。（2）中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。
作者单位：中国人民公安大学法学院/全国人大常委会办公厅研究室
