国务院发展研究中心
高质量充分就业基础进一步夯实
稳就业是保持社会稳定的重要基础。2024 年， 面对复杂严峻的国内外发展环境，中国深入实施就业优先战略。按照党的二十届三中全会部署，健全高质量充分就业促进机制， 完善就业公共服务体系， 着力解决结构性就业矛盾， 推动实现更加充分、更高质量的就业。
（一）深入实施就业优先战略
1. 明确促进高质量充分就业的战略定位
就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。2024 年5 月，习近平总书记在主持中央政治局第十四次集体学习时强调，促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。2024 年9 月，《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》出台，将高质量充分就业确立为经济社会发展的优先目标，强化财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，推动形成就业友好型发展方式， 实现经济增长与就业扩容、就业结构优化的良性互动。文件明确了就业工作的战略方向和主要路径，为构建更加完善的就业政策体系提供了根本遵循和制度保障。
2. 完善就业服务体系
持续完善就业服务体系。一是推动公共就业服务重心下沉、资源整合和手段创新。各地打造“15 分钟就业服务圈”，切实提升城乡居民特别是基层群众的就业便利度。强化就业信息体系建设， 在全国范围内初步建成统一的就业公共服务平台和就业信息资源库。二是加强人力资源服务业规范管理。2024 年8 月， 人力资源社会保障部、中央网信办联合印发《关于进一步加强人力资源市场规范管理的通知》，从制度和监管两方面强化行业发展约束机制，特别是加强网络招聘服务监管。总的来看，就业服务体系更加普惠、精准、便利，由线下为主向线上线下融合转型升级，就业服务能力和水平持续提升，为劳动者就业创业提供了坚强保障。
3. 以促进重点行业发展带动就业
为积极发挥重点行业就业创造作用， 中国聚焦制造业、家政服务、养老护理等重点行业，通过稳岗返还、税费减免、担保贷款、就业补贴等一系列支持政策， 分类宣传、直补快办，切实降低企业用工成本，2024 年向665 万户次参保企业发放失业保险稳岗扩岗资金386 亿元。实施先进制造业促就业行动，稳定制造业就业基本盘。2024 年10 月， 中共中央、国务院印发《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》，推动产业工人队伍建设改革走深走实。2024 年12 月， 人力资源社会保障部等5 部门印发《关于加强人力资源服务助力制造业高质量发展的意见》，提出健全制造领域人力资源服务业协同发展机制，助力先进制造业高端人才引育，加强制造业招聘用工保障，开展制造业人力资源专业培训，强化制造业人力资源管理赋能，深化制造业中小企业人力资源服务，创新制造业国际化人力资源服务，优化制造业人力资源市场环境。家政服务职业化水平不断提升，释放吸纳就业潜力。2024 年6 月，人力资源社会保障部等7 部门印发《关于加强家政服务职业化建设的意见》， 从规范培训、健全标准、提升服务、强化保障等方面入手，推动家政从业人员专业化、标准化发展。通过加强政策引导、加快职业培训、加快建设家政服务信用体系，进一步提高行业吸引力与社会认可度，促进就业群体扩大与就业质量提升，尤其在农村转移劳动力、女性就业等方面发挥积极作用。推动银发经济发展，形成就业新增长点。着力发展银发经济，培育多元化养老服务业态， 大力发展健康照护、养老管理、康复辅具、适老化改造等重点产业，既满足高质量养老服务需求，又创造大量岗位机会。聚焦社区嵌入式养老机构建设、居家上门照护服务普及、养老护理员职业培训提升等方面出台政策举措，在提升养老服务能力的同时，又有效拓宽了中高龄劳动者再就业通道。新职业不断涌现，激发就业新动能。持续优化新职业发布机制，及时发布云网智能运维员、生成式人工智能系统应用员、用户增长运营师等一批新职业信息，推动新兴领域岗位加速规范化、职业化。新职业快速落地不仅扩大了就业容量，也为劳动者提供了多样化、高附加值的就业选择。同时，新职业的发展带动相关培训、认证、平台经济等配套产业同步增长，构建起更加多元、富有活力的就业生态。
4. 强化重点人群就业支持
持续优化青年就业支持政策。针对高校毕业生等青年群体面临的就业压力，出台新一轮促进青年就业政策，有效缓解高校毕业生“无经验、难就业” 问题。2024 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建普通高等学校毕业生高质量就业服务体系的意见》，从优化培养供给体系、强化就业指导体系、健全求职招聘体系、完善帮扶援助体系、创新监测评价体系、巩固支持保障体系等方面，畅通教育、科技、人才良性循环，促进高校毕业生高质量充分就业。聚焦尚未就业群体，深入开展高校毕业生等青年就业服务攻坚行动，对接岗位资源、强化职业指导， 为200 多万名困难毕业生发放求职补贴， 将精准帮扶落到实处。加大基层就业政策引导力度，通过实施“三支一扶”“西部计划”等鼓励高校毕业生到基层一线开展支教、支农、支医和帮扶工作，既缓解基层人才紧缺矛盾，也为青年积累实践经验、打牢职业基础提供了广阔舞台，推动高校毕业生在服务国家重大战略和人民群众中实现人生价值、拓宽就业渠道。
加强农民工就业服务。着眼稳岗增收、防止返贫致贫，深入推进农民工就业工作，实施防止返贫就业攻坚行动， 进一步健全有组织劳务输出机制，推动建立劳务协作区域联盟， 促进“ 输出地+ 输入地”双向对接、资源共享。积极培育区域性特色劳务品牌，提升农民工就业质量和职业技能。2024 年， 全国农民工总量为29973 万人，比上年增加220 万人，月均收入为4961 元， 比上年增加181 元， 增长3.8%。加大对困难人员就业援助力度。针对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体，不断加大就业援助力度。通过推出“两优惠、三补贴”（即税费优惠、创业担保贷款贴息优惠以及社保补贴、职业培训补贴和岗位补贴）政策、强化公益性岗位托底帮扶作用等组合拳，不断完善就业援助政策，全年实现帮扶困难人员就业163 万人。此外，进一步加大政策力度支持留学人才回国发展，优化外籍人才就业政策环境。2024 年11 月，中共中央组织部等10 部门出台《关于进一步做好留学人才回国服务工作的意见》， 实施回国创业启动支持计划和高层次留学人才资助项目，激励更多留学人员回国创新创业。不断优化外国人来华就业服务机制，推动外国人工作许可证与社会保障卡融合集成，便利其在华工作。
（二）就业形势保持稳定
1. 劳动力市场运行平稳
面对复杂严峻的国内外环境和多重挑战，2024 年就业形势依然保持了总体稳定。全国就业人员为73439 万人，其中城镇就业人员为47345 万人，全国城镇新增就业1256 万人，比上年增加12 万人。城镇调查失业率维持在5.0%— 5.3%，年末为5.1%，与上年末持平。本地户籍人口失业率为5.0%—5.5% ；外来户籍人口失业率略低于本地人口，保持在4.6%—5.1% ；外来农业户籍人口失业率更低，稳定在4.4%—5.0%。
2. 劳动者合法权益保障更加充分
工资收入分配制度不断完善。江苏、浙江等12 个省份相继提高最低工资标准，进一步保障低收入劳动者的基本生活。天津、山西等18 个省份发布企业工资指导线，推动企业合理调整工资结构。各地区广泛开展区域性、行业性工资集体协商，组织开展企业薪酬调查、发布工资价位信息。
和谐劳动关系建设深入推进。积极探索区域协同保障路径，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等六大重点区域开展劳动关系高质量发展改革创新试点， 为构建和谐劳动关系积累了经验。强化新就业形态劳动者权益保障政策落地， 明确用工责任主体，推进社保覆盖、职业伤害保障、休息时间等基本权益保障， 提高劳动者维权意识和能力，努力让新就业形态劳动者共享发展成果。劳动争议调解仲裁工作提质增效。各地持续推动劳动人事争议调解仲裁工作高质量发展，提升调解仲裁办案效率和服务质效。大力推进调裁审衔接、诉调对接，推动劳动纠纷多元化解。新就业形态劳动者纠纷处理渠道更加畅通，在线调解、“一站式”服务等新方式落地见效，切实解决劳动者“维权难、取证难、成本高” 等问题。
农民工服务体系不断健全。根治欠薪工作成效显著，开展“安薪行动”，推动工程建设领域实现工资支付制度全覆盖。通过加强行政执法、实施信用惩戒、推动刑事打击等“组合拳”，有效惩治了恶意欠薪行为。
收入分配格局持续优化
在新发展阶段不断完善分配制度， 需要加快形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系。2024 年，按照党的二十届三中全会部署，中国加力完善收入分配制度，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，促进收入分配格局持续优化。
（一）加力完善收入分配制度
1. 健全按要素分配政策制度体系
完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制。改进工资宏观指导调控； 强化技能导向的薪酬分配制度，合理确定技能人才工资起点和增幅；推进高校和科研院所薪酬制度改革试点，深化国有企业薪酬制度改革，保障农民工工资支付。打通社保、保险、理财等资金入市堵点，拓宽财产性收入渠道。探索建立职务科技成果资产单列管理制度， 深化职务科技成果赋权改革， 实施以增加知识价值为导向的分配机制。实施农民增收促进行动， 提高乡村产业比较效益， 促进农村劳动力多渠道就业，盘活利用农村资源资产，拓宽农民增收致富渠道。
2. 改革再分配调节机制
落实提高3 岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人个人所得税专项附加扣除标准的改革措施，纳税人税收负担进一步降低。强化社会保障调节收入分配功能，扩大覆盖面，健全筹资和待遇合理调整机制，2024 年居民人均养老金或离退休金较上年增长7.2%。利用大数据等技术手段加强低收入人口动态监测， 对认定的低收入人口根据困难程度分层管理、根据困难类型分类救助。加大转移支付调节力度，2024 年，中央对地方转移支付预算为10.2 万亿元，连续两年突破10 万亿元。其中，均衡性转移支付安排2.57 万亿元、同比增长8.8%，县级基本财力保障机制奖补资金安排4462 亿元、同比增长8.6%。完善实施区域协调发展战略机制、城乡融合发展体制机制。落实防止返贫监测帮扶机制，持续加强产业和就业帮扶，加大对重点地区帮扶支持力度，推动建立欠发达地区常态化帮扶机制。
3. 支持发展公益慈善事业
加强公益慈善制度建设。2024 年9 月，新修订的《中华人民共和国慈善法》正式实施。据此，相关部门新制定了《个人求助网络服务平台管理办法》，修订了《慈善组织公开募捐管理办法》《慈善组织认定办法》，并加紧制定慈善组织管理、慈善信托、公开募捐服务平台管理、信息公开等规章政策。坚持鼓励支持和监督管理并重。在落实税收优惠和激励扶持各项措施、拓宽慈善参与渠道、丰富捐赠形式以及大力发展社区慈善、探索发展慈善信托、规范发展互联网慈善的同时，指导督促慈善组织健全法人治理机制，加强信息公开和自我约束，鼓励社会监督，加强行业自律，提升慈善事业公信力和透明度。
（二）城乡居民收入稳步提高
1. 居民收入增速与经济增速实现基本同步
居民收入继续保持较快增长。2024 年，全国居民人均可支配收入为41314 元， 较上年名义增长5.3%， 扣除价格因素，实际增长5.1%，全国居民人均可支配收入中位数为34707 元，实际增长5.1%，略高于同期国内生产总值5.0% 的增速。
2. 居民收入相对差距进一步缩小
城乡居民收入差距持续缩小。2024 年，城镇、农村居民人均可支配收入分别为54188 元、23119 元， 较上年分别增长4.6%、6.6%，城乡居民人均可支配收入之比为2.34，较上年缩小0.05。脱贫县农村居民人均可支配收入为17522 元，较上年增长6.9%，增速比农村居民高0.3 个百分点。中西部地区居民收入继续保持较快增长。2024 年，东部、中部、西部、东北地区居民人均可支配收入分别为56069 元、35235 元、32498 元、34144 元，较上年分别增长4.8%、5.2%、5.8%、5.1% ；东部地区与西部地区居民人均收入之比为 1.73，较上年缩小0.01。
社会保障力度持续加大
社会保障是民生保障安全网、收入分配调节器，具有稳定社会预期的重要作用。2024 年，中国持续健全社会保障体系，不断优化社会保障结构、提高保障质量，维护人民群众依法参保权益， 在高质量发展中增进民生福祉。
（一）多措并举健全社会保障体系
1. 社会保险制度改革迈出新步伐
稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄政策的实施。为适应人口发展新形势，充分开发利用人力资源，2024 年9 月，十四届全国人大常委会第十一次会议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》， 决定同步启动延迟男、女职工的法定退休年龄；批准《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》， 要求按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则， 从2025 年1 月1 日起， 用十五年时间逐步将男职工的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁、五十五周岁分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。
个人养老金制度在全国推开。2024 年12 月，人力资源社会保障部、财政部等5 部门联合印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》，要求将个人养老金递延纳税优惠政策的实施范围同步扩大到全国，在现有的理财产品、储蓄存款、商业养老保险和公募基金产品的基础上将国债、特定养老储蓄、指数基金纳入个人养老金产品范围，增加参加人患重大疾病、领取失业保险金达到一定条件或者是正在领取最低生活保障金的可以申请提前领取个人养老金等条款， 鼓励支持商业银行提高管理服务水平等。这些规定进一步提升个人养老金制度的吸引力，有助于构建起多层次、多支柱养老保险体系。健全基本医疗保险参保机制。为适应人口流动和参保需求变化，持续巩固拓展全民参保成果， 夯实基本医疗保险制度根基，2024 年8 月，国务院办公厅印发《关于健全基本医疗保险参保长效机制的指导意见》， 要求完善参保、筹资、待遇等政策，优化管理服务、强化部门协同，优化参保结构、提高参保质量。其中，特别提出进一步放开放宽灵活就业人员、农民工、新就业形态人员在就业地参加基本医保的户籍限制，在巩固住院待遇水平基础上，可根据经济社会发展水平和医保基金承受能力，稳步提升基本医保门诊保障水平，建立对居民医保连续参保人员和零报销人员的大病保险待遇激励机制。这为进一步扩大医保覆盖面、提升医保待遇水平、切实解决好群众看病就医的后顾之忧奠定了良好的制度基础。
2. 拓宽社会救助保障范围
为拓展社会救助的覆盖面，惠及更多的困难群体，有针对性地加强了对刚性支出家庭的认定、低收入人口认定和动态监测、最低生活保障标准的确定调整等有关工作。医疗、教育、住房、就业等专项救助向低保边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员拓展，以巩固脱贫攻坚成果、防范返贫致贫。加强对低收入人口的认定动态监测，持续推进弱有众扶“一张网”建设。按照“困难群众共享改革发展成果”的理念，坚持量力而行、公开透明，对各地最低生活保障标准进行科学测算和合理确定，并提出标准要随着当地居民生活水平提高而逐步提高。
3. 扩展和强化保障性住房体系
加大保障性住房建设和供给， 满足工薪群体刚性住房需求。2024 年7 月30 日中共中央政治局会议提出，积极支持收购存量商品房用作保障性住房。出台加强保障性住房房源筹集的举措， 推动地方结合当地房地产市场情况， 积极推进收购符合条件的商品房用作保障性住房， 条件成熟的项目要加快完成收购并及时配租、配售。同时， 主要采取货币化安置的方式， 新增100 万套城中村改造和危旧房改造，“白名单”项目信贷规模也增加到了4 万亿元。
（二）社会保障水平稳步提升
1. 社会保险功能不断强化
社会保险覆盖面持续扩大。到2024 年底，全国参加基本养老保险人数约为10.72 亿人，其中，参加城镇职工基本养老保险人数为5.34 亿人，参加城乡居民基本养老保险人数为5.38 亿人，二者合计比上年底增加637 万人。全国参加基本医疗保险人数为13.26 亿人，其中，参加职工基本医疗保险人数为3.79 亿人，比上年底增加826 万人，另有9.47 亿人参加城乡居民基本医疗保险。参加失业保险人数为2.46 亿人，比上年底增加216 万人。参加工伤保险人数为3.04 亿人，比上年底增加224 万人。参加生育保险人数为2.53 亿人，比上年底增加390.45 万人。
社会保险待遇水平稳步提升。2024 年，按照全国总体3% 的比例提高了退休人员基本养老金水平，实现了“20 连涨”；全国城乡居民基础养老金最低标准从每人每月103 元上调至123 元，增长19.4%，是历次提标调增幅度最大的一次。城乡居民基本医疗保险财政补助标准提高至每人每年670 元。2024 年基本医疗保险参保人享受门诊待遇总计66.89 亿人次，同比增长37.44% ；享受住院待遇2.92 亿人次，同比增长4.48%。职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险政策范围内住院费用报销比例分别稳定在80% 和70% 左右，有效减轻了人民群众的看病就医负担。
2. 社会救助功能稳步增强
分层分类救助帮扶得到了加强。2024 年，城乡低保人员、特困供养人员分别为3986.7 万人、479.7 万人，共有27 个省份和新疆生产建设兵团提高了低保标准。特殊困难老年人家庭的适老化改造工作得到推进，孤儿、事实无人抚养儿童的保障持续加强。集中养育儿童、社会散居孤儿和事实无人抚养儿童保障标准显著提高，在全国层面建立流动儿童关爱保护制度，首批全国儿童福利机构高质量发展实践基地建设试点有序开展。
3. 住房保障工作稳步推进
保障性住房建设和供给不断加大。2024 年， 全国共开工建设和筹集180 万套（间）配售型保障性住房、保障性租赁住房和公租房以及189 万套城中村改造安置房等。新开工改造城镇老旧小区5.8 万个，共惠及居民966 万户，农村低收入群体等重点对象农村危房改造、农房抗震改造开工达到23.9 万户。支持2050 万住房公积金缴存人提取住房公积金2402 亿元用于支付房租。
本文摘自《中国发展报告2025》（中国发展出版社2025 年10 月第1 版），题目为编者所加；本文由国务院发展研究中心社会和文化发展研究部牵头，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所参与，卓贤、李佐军、王列军、张亮、宋紫峰、佘宇、张冰子、单大圣、张佳慧、喻东、刘胜兰、柯洋华、王伟进等参与写作。