张来明 方 晋 杜智鑫 刘 鹏 丁 玲 董雪洁
精华速览：
“十四五”时期，我国儿童事业取得了令人瞩目的成就。当前我国儿童事业发展正面临着推进中国式现代化、人口高质量发展、新一轮科技革命加速演进等新形势，这既带来了新的机遇，也带来了新的挑战。“十五五”时期推动儿童事业发展， 必须抓好机遇、应对挑战。文章就“十五五”时期如何推动我国儿童事业发展展开前瞻思考，包括构建全生命周期的儿童发展服务体系、构建儿童优先的财政支持体系、构建可持续发展保障机制。
儿童事业是长远事业、赢得未来的事业。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，“十四五”时期我国儿童事业取得了令人瞩目的成就。 即将开启的“十五五”时期，应突出“投资于人”，继续将儿童事业高质量发展作为国家发展的基础性、战略性事业， 推动儿童事业迈向更高水平，夯实人口高质量发展的基础，推动以人口高质量发展支撑中国式现代化的战略举措落地生根。
“十四五”时期我国儿童事业成就斐然
“十四五”期间，一系列促进儿童健康成长和推动儿童事业全面发展的政策和法律相继出台，儿童生存和发展状况得到显著改善，新时代儿童事业取得新成绩。
（一）儿童健康政策体系不断健全， 健康水平进一步提高
国家卫生健康委先后制定《母婴安全行动提升计划（2021—2025 年）》《健康儿童行动提升计划（2021—2025 年）》《出生缺陷防治能力提升计划（2023— 2027 年）》， 开展孕产期妊娠风险筛查评估， 强化危重新生儿救治网络， 落实出生缺陷三级防控措施， 加强婴幼儿养育照护指导和儿童早期发展服务， 推进国家基本公共卫生服务0—6 岁儿童健康管理项目， 强化儿童营养喂养与运动指导。聚焦“ 小眼镜”、“ 小胖墩”、心理健康等儿童健康问题集中发力，推进防、筛、诊、治一条龙服务。截至2024 年，我国孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别为14.3/10 万、4.0 ‰ a， 比2020 年分别下降2.6/10 万、1.4 个千分点b。我国5 岁以下儿童死亡率为5.6 ‰， 比2020 年下降1.9 个千分点c。适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率持续保持在90% 以上，多种疫苗针对传染病发病率降至历史最低水平d。我国儿童健康核心指标持续向好，位居全球中高收入国家前列，被世界卫生组织列为全球妇幼健康高绩效的十个国家之一e。
国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部等十部委联合制定并发布《关于推进儿童医疗卫生服务高质量发展的意见》，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部等六部委联合印发《关于开展儿童友好医院建设的意见》，明确了儿童医疗卫生服务高质量发展的核心指标， 引导医疗机构引入儿童视角。国家儿童医学中心及区域医疗中心建设加快，儿科医疗服务资源扩容，分级诊疗不断推进，基层儿童健康服务能力增强，城乡差距缩小。截至2023 年末，全国儿科执业（助理）医师数增至23.4 万人，比2020 年增加7.06 万人， 每千名儿童儿科执业（助理）医师数达到1.02 名，比2020 年增加0.38 名fg。全国80% 的乡镇卫生院和社区卫生服务中心可提供儿科服务h。儿童远程医疗服务网络已经覆盖了所有市县，2024 年全国70% 的卫生院已经和上级医院建立了远程医疗协作关系i。自我国城乡居民基本医疗保障制度建立以来，儿童参保人数稳中有升， 2023 年参保儿童为2.56 亿人j，比2020 年增加0.1 亿人k。
国家实施儿童营养改善项目和农村义务教育学生营养改善计划，分别惠及近2000 万名婴幼儿a 和近3200 万名学生b，6 岁以下儿童生长迟缓率和学生营养不良率显著下降c。儿童青少年超重肥胖防控被纳入了“健康中国”战略，儿童近视防控取得进展， 全国0—6 岁儿童眼保健和视力检查覆盖率达95.4%d。儿童心理健康服务起步发展，在地市、县两级设立未成年人心理健康成长辅导中心， 在全国1600 余家妇幼保健机构开展儿童心理保健服务e。
( 二) 儿童教育体系日益完善，教育公平显著改善
儿童各阶段教育持续提升，建成世界上规模最大的教育体系。学前教育进一步优供给、强保障、促发展、提质量， 构建起覆盖城乡、公益普惠的学前教育公共服务体系。2024 年，全国学前教育毛入园率为92.00%，相比2020 年提高了6.8 个百分点f，比“十四五”规划目标高出2 个百分点。普惠性幼儿园数量占全国幼儿园总数量的87.26%， 普惠性幼儿园覆盖率为91.61%g，相比2020 年提高了6.87 个百分点，比规划目标高出6.61 个百分点h。根据教育部、国家统计局、财政部发布的《关于2023 年全国教育经费执行情况统计公告》，全国幼儿园生均一般公共预算经费为10931.33 元，比2020 年的9410.76 元增长16.2%。2025 年， 国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》），推进学前教育普及普惠安全优质发展。
义务教育向优质均衡发展。2024 年， 我国九年义务教育巩固率为95.90%i， 相比2020 年提高了0.7 个百分点j。2023 年， 全国义务教育经费总投入为28427 亿元，占国家教育经费投入的比例为44.0%k。全国普通小学生均一般公共预算教育经费为13057.14 元l，比2020 年的12330.58 元增长5.9% ；全国普通初中生均一般公共预算教育经费为18257.34 元， 比2020 年的17803.60 元增长2.6%。2024 年义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1308.83 万人，义务教育阶段进城务工人员随迁子女在公办学校就读（含政府购买服务） 的比例为96.8%a，相比2020 年提高了11 个百分点b。
高中阶段教育建设全面加强。2024 年，高中阶段教育毛入学率为92.00%， 比2020 年提高0.8 个百分点c，提前达成“十四五”规划目标d。全国共有高中阶段学校2.5 万所，其中普通高中学校1.58 万所， 中等职业学校6862 所。全国高中阶段教育在校生4581.68 万人。全国普通高中和中等职业学校生均一般公共预算教育经费分别为19460.69 元和17869.01 元， 相比2020 年的18671.83 元和17446.93 元分别增长了4.2% 和2.4%。
特殊教育资源逐步扩充。2024 年， 全国共有特殊教育学校2396 所，各种形式的特殊教育在校生91.59 万人，特殊教育专任教师8.13 万人；比5 年前分别增加152 所（6.8%）、3.51 万人（4.0%）、1.51 万人（22.8%）。
（三）儿童福利政策体系构建取得显著进展，特殊儿童群体关爱得到强化
“十四五”期间，我国儿童福利保障范围不断拓展，服务对象从传统的孤儿、弃婴逐步扩大到事实无人抚养儿童、留守儿童、流动儿童等，儿童福利保障标准不断提升。聚焦特殊儿童群体需求， 国务院办公厅发布《关于进一步加强困境儿童福利保障工作的意见》，民政部等14 部门联合印发《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，教育部等七部门联合发布《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，民政部等五部门联合发布《关于加强困境儿童心理健康关爱服务工作的指导意见》，民政部等14 部门联合印发《农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动方案》，民政部等21 部门联合印发《加强流动儿童关爱保护行动方案》等专项文件，针对困境、留守、流动儿童和特殊儿童等群体细化服务措施，推动福利服务从补缺型向普惠型发展，体现了政策精准化与均等化的双重导向。
通过不断健全儿童福利保障体系， 各类特殊困难儿童保障水平均有提升。截至2024 年底，全国共有13.1 万名孤儿纳入基本生活保障范围。集中养育孤儿和社会散居孤儿的月均保障标准分别从2020 年的1611.3 元和1184.3 元e，提高到目前的2010.6 元和1547.2元，事实无人抚养儿童保障范围持续扩大， 覆盖人数从2021 年的27.4 万增至41.4 万，月均保障标准达到1535.4 元。财政投入力度不断加大， 儿童福利资金支出从2020 年的68.2 亿元增长至2023 年的111.3 亿元a， 增幅达63.2%。全国注册登记的儿童福利和救助保护服务机构数量从2020 年的760 个增加至2023 年的990 个，增幅达30.3%。其中，儿童福利机构数量从508 个变为472 个（ 降幅7.1%）， 未成年人救助保护机构数量从252 个变为518 个（增幅105.6%）。
基层儿童工作队伍实现全覆盖。截至2024 年底，全国共配备4.3 万名儿童督导员和58.3 万名儿童主任，建立起延伸到村居的关爱服务网络。
（四）加大生育支持政策力度，普惠托育服务体系逐步构建
托育服务政策体系日益完善。2021 年， 国务院出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》， 构建普惠托育服务政策框架。2022 年， 国家发展改革委等21 部门联合印发《“十四五”公共服务规划》，将托育服务纳入基本公共服务重点领域， 设定2025 年每千人口4.5 个托位的量化目标。在支持保障方面，国家发展改革委等三部门发布的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》明确中央财政补助机制，按每个新增普惠托位1 万元标准支持，并向中西部和脱贫地区倾斜。2025 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《育儿补贴制度实施方案》，对3 岁以下婴幼儿发放生育补贴， 加大生育支持力度。新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》为各地设立育儿假提供法律依据。国家卫生健康委等17 部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，进一步强化生育政策支持体系。“十四五”期间，托育服务供给能力实现快速提升。数据显示，2021 年全国每千人口托位数为2.03 个， 截至2024 年底这一指标数达到4.08 个，托育服务县级覆盖率达到98.5%， 托位数连续3 年增长率超过20%b。目前全国提供托育服务的机构近10 万个， 提供托位约480 万个c。托育人才队伍建设取得重要进展。教育部在中等职业教育、高等职业教育和职业本科教育三个层次增设了婴幼儿托育相关专业。人力资源社会保障部制定发布了保育师、育婴员、婴幼儿发展引导员等国家职业技能标准。截至2023 年底，全国托育服务行业全职从业人员达到112.4 万人，其中保育人员56.6 万人d，为提升托育服务质量提供了有力的人才支撑。
（五）儿童优先原则不断落实，儿童发展环境持续优化
尊重、关爱、服务、保护儿童的社会氛围进一步形成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出“开展100 个儿童友好城市示范” 的任务并列入国家重大工程项目， 国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室等23 个部门联合印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，从社会政策友好、公共服务友好、权利保障友好、成长空间友好、发展环境友好五大领域推进儿童友好城市建设。目前， 全国已经评选出116 个儿童友好试点城市。
儿童成长的精神文化环境持续优化。出台《未成年人网络保护条例》， 细化网络游戏市场管理、网络信息内容治理、儿童个人信息保护、防止未成年人沉迷网络游戏等政策措施，未成年人网络保护的网底进一步织密织牢。儿童参与社会实践基地进一步拓展，全国博物馆达到7046 个，科技馆703 个，青少年科技馆站519 个， 实现对儿童免费或优惠开放。强化儿童和学生用品质量安全监管，全链条治理生产、流通、使用环节安全隐患，儿童产品、用品质量得到进一步提升。
（六）儿童保护进一步加强，儿童合法权益得到有效维护
儿童权益法律保护体系持续完善。修订《中华人民共和国未成年人保护法》， 坚持“最有利于未成年人”的原则，进一步凸显政府责任，增加了政府保护、网络保护专章，进一步明确了家庭、学校、社会、网络、政府、司法等六大保护领域，为未成年人健康成长营造了良好的法治环境。刑法修正案及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理强奸、猥亵未成年人刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步提升未成年人司法保护水平。健全完善少年审判工作机制，未成年人司法保护工作全面加强。截至2023 年末， 全国共设立未成年人检察专门机构2384 个、少年法庭2181 个。最高人民法院整合分设在不同部门的少年审判工作职能， 建立刑事、民事、行政“三审合一”的少年审判工作办公室（注意，不是少年法庭工作办公室），自上而下推动少年审判专门机构的发展以及专业审判人才的培养。
未成年人法律援助能力持续提升。截至2023 年末， 共设立法律援助机构3066 个，比2022 年末增加47 个。2023 年， 未成年人得到法律援助19.8 万人次，比2020 年增加7.8 万人次a ；2.3 万名未成年人得到人民法院、人民检察院和司法行政系统提供的司法救助，增加3449 人。在执法方面，相关部门加大了对侵害儿童权益违法行为的打击力度，针对儿童的违法犯罪行为进行严厉打击。2024 年， 全国检察机关共批准逮捕侵害未成年人犯罪57156 人，提起公诉74476 人a，相比2020 年分别上升47.1%、30.0%b。深入贯彻落实《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030 年）》，连续两年开展夏季治安打击整治行动，依法严厉打击拐卖妇女儿童犯罪。拐卖儿童犯罪案件数量总体呈下降趋势。2024 年，全国公安机关累计侦破拐卖妇女儿童现案、积案550 余起c。2024 年1 月1 日起，我国正式施行《未成年人网络保护条例》，持续净化未成年人上网环境。
“十四五”时期我国儿童事业发展的宝贵经验
“十四五”期间，我国儿童事业取得了历史性成就，走出了一条中国特色社会主义儿童事业发展道路，值得总结和发扬。
（一）坚持党的全面领导，坚定不移走中国特色社会主义儿童事业发展道路
以习近平同志为核心的党中央高度重视儿童事业，党的十八大、党的十九大、党的二十大连续三次将保障儿童合法权益写进党的报告，彰显了党对保障儿童权益一以贯之的坚定承诺和价值追求。习近平总书记强调各级党委和政府、全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件。“十四五” 时期，将儿童发展纳入国家战略布局，贯彻落实党中央关于儿童工作的决策部署， 确保发展方向与党的宗旨高度一致。深化爱国主义、集体主义、社会主义教育， 推动社会主义核心价值观融入儿童成长全过程，通过思政课、实践活动等方式筑牢理想信念根基。缩小城乡、区域差距， 重点保障留守儿童、残疾儿童等弱势群体的医疗、教育、营养改善需求。落实“五育并举”，推进素质教育，保障儿童受教育权、健康权、参与权，注重心理健康和创新能力培养。在儿童健康、教育、福利等领域积极回应社会关切，不断拓展保障范围，优化儿童发展环境，确保儿童身心健康、全面发展。分享中国减贫、妇幼健康等经验，推动全球儿童事业发展，践行人类命运共同体理念。形成了具有中国特色的儿童权益保障和全面发展体系，走出了一条中国特色社会主义的儿童事业发展道路。
（二）坚持规划引领，促进儿童事业与经济社会同步发展
党和国家将儿童事业纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局， 确保儿童事业与经济社会发展同步规划、
统筹推进。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要列出专节部署妇女儿童事业发展的目标任务。国务院颁布实施第四个周期的《中国儿童发展纲要（2021— 2030 年）》，在健康、安全、教育、福利、家庭、环境和法律保护等七个领域共设置了70 项主要目标和89 项策略措施， 明确儿童生存、发展、受保护和参与权利的保障目标及策略措施。法律法规层面， 2021 年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》增设强制报告制度，确立国家监护制度，标志着立法理念从“被动救济”向“主动保护”转变。2024 年通过的《中华人民共和国学前教育法》是我国首部针对3—6 岁儿童的学前教育专项法律，明确学前教育的公益普惠属性，保障适龄儿童平等入园权利。各级政府将促进儿童发展作为履行公共事务管理的重要职责，纳入本地区经济社会发展总体规划和部门专项规划、政府重要议事日程、部门职责、政府预算、民生实事项目等，坚持儿童教育的优先发展，推进儿童健康服务的优先供给，努力实现儿童福利的优先保障，从根本上保证儿童事业与经济社会同步发展，全方位保障儿童生存、发展、受保护和参与权利。
（三）坚持系统思维，统筹推进儿童事业发展儿童的培养是一项系统工程，需要家校社协同共育。习近平总书记明确要求，“学校、家庭、社会要紧密合作、同向发力”“广大家庭都要重言传、重身教， 教知识、育品德，身体力行、耳濡目染， 帮助孩子扣好人生的第一粒扣子，迈好人生的第一个台阶”“全社会要担负起青少年成长成才的责任”“各级党委和政府、社会各界都要重视培育未来、创造未来的工作，关心爱护少年儿童，为少年儿童办实事，让孩子们成长得更好”。这些重要论述既是思想引领，也是方法指导。“十四五”期间，党和国家进一步加强了“党委领导、政府主责、多部门合作、社会参与”的儿童工作机制，明确各部门在儿童事业发展中的职责分工，加强部门之间的沟通协调和信息共享。2023 年， 民政部联合14 部门印发《农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动方案》，健全农村留守儿童关爱服务体系，完善困境儿童保障制度，不断增进农村留守儿童和困境儿童福祉。2025 年，国家卫生健康委、国家发展改革委等七部门联合印发《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》，其中明确， 2025 年，实现每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数4.5 个，新增普惠性托位66 万个。制定托育服务法被列入全国人大常委会立法规划；地方层面如上海、江苏已先行制定托育服务条例，完善0—3 岁儿童托育服务法律体系。民政部、最高人民检察院、最高人民法院等加强儿童专门机构建设（如民政部设儿童福利司、最高人民检察院设未成年人检察厅、最高人民法院设少年法庭工作办公室等），提升儿童工作的专业化和统筹力度。从规划到立法再到服务条例，相互配套，为儿童事业发展提供了系统性指导。
（四）坚持人民至上，推动儿童事业高质量发展
“十四五”时期，党和国家坚持“以人民为中心”的发展思想，从解决群众急难愁盼的问题入手，全面推动儿童事业高质量发展。在儿童健康领域，建成覆盖全国所有市县的儿童远程医疗网络，以技术创新突破城乡医疗资源局限。农村义务教育学生营养改善计划惠及广大农村儿童，有力缩小了城乡儿童营养差距。强化儿童营养喂养与运动指导，推动形成有利于儿童身心健康的绿色生活方式。开放托育市场，壮大儿童托育服务供给力量，实现托育服务供给能力快速提升， 满足社会托育需求。在儿童教育领域， 学前教育毛入园率、普惠园覆盖率超出规划目标， 部署逐步推行免费学前教育， 九年义务教育巩固率提升，财政经费投入向农村和欠发达地区倾斜，随迁子女在公办学校就读比例提高，加快实现让每个儿童平等享有优质教育资源。扩充特殊教育资源，保障特殊儿童群体发展权益。在儿童福利与保护领域，拓展儿童福利范围，提高孤儿、事实无人抚养儿童保障标准，增加未成年人救助保护机构数量，加快培养专业人才，更好地保障困境儿童权益，让困境儿童共享发展成果。
我国儿童事业发展面临的新形势
当前，我国儿童事业发展正面临着推进中国式现代化、人口高质量发展、新一轮科技革命加速演进等新形势，这既带来了新的机遇，也带来了新的挑战。“十五五”时期推动儿童事业发展，必须抓好机遇、应对挑战。
( 一) 面临的机遇
“十五五”期间，儿童发展面临着前所未有的机遇。通过政府、社会、学校与家庭的共同努力，充分利用机遇，积极应对挑战，为儿童创造一个健康、快乐、全面发展的成长环境。
1.“投资于人”的政策理念助推儿童事业发展
现代化的本质是人的现代化。2025 年《政府工作报告》提出“投资于人”， 而儿童时期是人力资本积累的关键阶段，良好的教育和健康状况能够为儿童未来的发展奠定坚实基础，使其在未来的学习、工作和生活中更具竞争力。儿童的发展也必将带来丰厚的回报，包括经济回报和社会回报。因此，在“投资于人”的政策引导下，政府、社会和家庭应共同努力，加大对儿童发展的投资力度，完善相关政策和措施，营造良好的社会环境，促进儿童的全面发展，实现个人、家庭和社会的共同进步。
国家提出建设“健康中国2030”和教育强国战略，确保实现从人口大国向人力资源大国的转变。《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》明确了健康、教育、福利、法律保护等领域的重点任务，为儿童全面发展提供政策保障。减轻义务教育阶段作业负担和校外培训负担，推动素质教育改革，为儿童腾出更多时间发展兴趣、增强体魄。我国新修订的《未成年人保护法》《家庭教育促进法》等强化了儿童权益保护，明确了家庭、学校、社会的共同责任。
随着经济水平提升， 政府持续加大对教育、医疗、儿童福利等领域的投入。例如，免费学前教育逐步推行，义务教育均衡化持续推进。基础设施不断升级，城乡学校硬件设施改善，儿童医院、图书馆、科技馆等公共服务网络扩展， 为儿童提供了更优质的学习和成长环境。
2. 新型城镇化为儿童事业均衡发展提供了宝贵窗口期
党的十八大以来， 我国城镇化率从2012 年的52.57% 上升至2024 年的67%，总体上仍以年均大于1% 的速度增长（根据住房城乡建设部数据）。我国提出推进以人为本的新型城镇化战略， 为解决流动儿童问题、推动儿童事业均衡发展提供了历史性机遇。流动儿童问题是我国经济社会发展中的阶段性问题，其根源在于相关制度建设尚未赶上高速的人口流动变化。“十五五”期间， 应着力解决流动儿童所面临的医疗、教育和福利等领域的制度性壁垒， 推动流动儿童教育“两为主”政策（流入地政府为主、公办学校为主），构建城乡融合的儿童保障体系，实现人口流动与公共政策联动。同时，持续推进和建设“儿童友好城市”将极大促进儿童的健康成长。
3. 科技快速发展赋能儿童事业
人工智能、脑科学等技术的深化应用为儿童事业带来了多维度、深层次的机遇。教育领域，数字化教育普及，互联网、人工智能等技术推动教育模式变革，在线课程、智慧课堂等让优质教育资源突破地域限制，惠及偏远地区儿童。个性化学习得到支持和拓展，大数据和人工智能技术助力因材施教，精准识别儿童学习需求，提升教育公平与效率。科技素养培养日益深入，编程、机器人等科技教育进入中小学课程，为儿童适应未来数字社会奠定基础。健康领域，智能监测设备可以极大提高儿童常见疾病的早期发现率；区块链技术可以实现食材溯源， 保障儿童食品安全。儿童安全领域，利用GPS 等技术开发“留守儿童安全守护系统”，极大降低儿童意外走失概率，物联网应急系统在灾害发生时提前预警并快速响应，保障儿童生命安全。
4. 整合利用少子化带来的可用资源
“十五五”期间，14 岁及以下儿童人口占比预计将持续下降，原有的“按人头计算”的基础设施、人力资源和财政投入等可能会出现一定程度上的富余。通过资源整合和统筹使用，可以扩大可用资源总量，有助于达到人力资本培养和儿童高质量发展的要求。
5. 社会力量广泛参与
第三次分配被列入基础性制度安排， 将公益慈善纳入国家基础性制度安排。社会力量将在儿童发展领域发挥更大的作用，通过公益项目、慈善捐赠、志愿服务等方式，为儿童提供更多支持和帮助。
（二）面临的挑战
1. 人口结构调整带来资源竞争与服务需求结构变化，儿童事业面临提质升级
根据国家统计局数据，2016 年出生人口为1786 万，2023 年为902 万，比2016 年减少了近900 万人。2024 年出生人口为954 万，略有回升，但也仅比2023 年多50 万人。少子化趋势对我国儿童发展产生深远影响，涉及养育、教育、家庭结构和社会资源配置。少子化趋势导致儿童总数下降，“城区挤、乡村空”的格局已初步形成，农村幼儿园和乡镇小学面临生源不足、资源闲置的问题。同时，随着城市家庭子女数量的减少以及“少而精” 育儿理念的普及， 优质教育、高端医疗的需求显著增加， 城乡、区域间资源配置失衡问题可能加剧。此外，特殊儿童群体的服务需求强烈，留守儿童、困境儿童、残疾儿童占比上升，需要更加精细化的儿童福利服务与保障措施。
同时，在健康领域，流动儿童医疗保险漏保、断保现象比较普遍，降低了他们的卫生服务获得水平。在教育领域， 流动儿童在户籍入学、异地升学等环节面临制度性壁垒。一些流动儿童仍然被迫就读于民办学校。根据考生需要在户籍所在地参加大学入学考试这一严格要求，许多农民工随迁子女即使在义务教育阶段跟随父母在城市生活、就学，进入高中后也不得不返回户籍所在地接受教育、参加考试。这种矛盾导致部分回流学生产生了适应困难等问题，造成学习成绩下降和辍学率上升。
2. 经济社会快速发展带来新的儿童身心健康问题
我国5 岁以下儿童健康状况取得了显著改善，儿童主要疾病负担由传染性疾病转向伤害和慢性非传染性疾病， 如儿童肥胖、近视、心理健康等问题。2024 年，我国6—17 岁儿童青少年超重肥胖率约为19%。如果不采取有效防控措施，预计到2030 年，我国成年人中超重肥胖率将升至70.5%，学龄儿童（7— 17 岁）中超重肥胖率达到31.8%a。同时， 儿童视力不良问题依然严峻，近视出现低龄化趋势，小学阶段近视率攀升速度较快。这些问题都需要及早重视，及早预防控制。
儿童心理健康问题同样面临急剧上升的压力。2022 年，中国科学院心理研究所国民心理健康评估发展中心的心理健康状况调查发现，我国儿童在抑郁风险和焦虑风险上有着相对较高的检出率。14.9% 的儿童属于轻度抑郁风险，4.9% 属于重度抑郁风险。在焦虑风险检出率上，22.7% 的儿童属于轻度焦虑风险， 6.0% 属于中度焦虑风险，2.5% 属于重度焦虑风险b。心理健康作为儿童全面发展的重要维度，尽管越来越受到社会关注，但目前我国心理健康服务体系仍有待健全、城乡配置不均衡、基层服务能力不足、医保覆盖有限。许多地区缺乏足够的专业心理健康服务人员，心理健康干预的可及性较低。尤其是在基层医疗机构和农村地区，心理健康服务的覆盖面极为有限。
3. 欠发达农村地区儿童相关公共服务供给仍显不足
根据全国“七普”数据，全国共有2.98 亿儿童，按常住口径36.9% 在农村， 大概有1.1 亿农村儿童。“十四五”期间， 全国学前教育毛入园率达92%，剩下8% 还未入园的适龄幼儿主要分布在偏远农村和牧区。同时，现已入园的一部分农村幼儿接受的是一年的学前教育。城乡义务教育质量差距突出，农村小学净入学率虽超过99%，但优质师资占比不足城市小学的1/3，素质教育拓展能力显著滞后。
儿童早期发展方面，基于中国发展研究基金会开展的脱贫地区儿童大调查的数据显示，脱贫地区0—3 岁儿童发展迟缓率的比例较高， 和城市儿童仍然有很大差距。脱贫农村家庭儿童早期养育水平低， 农村欠发达地区的家长缺乏对基本的早期养育和看护照料的认识和技巧。同时， 当前托育服务供给机构主要分布在城市，农村早期养育服务缺乏。目前仅有少数社会组织在欠发达地区进行相关服务提供的项目试点，缺乏政府提供的系统性儿童早期公共服务。随着经济和就业结构的加速转型，以及人工智能技术的迅猛崛起， 儿童早期的能力和非认知能力培养显得尤为重要。而当前我国的儿童早期发展恰恰是相对的“短板”，与应对未来科技尤其是人工智能等的挑战的要求还有较大差距。福利领域， 当前农村儿童保护专业社会力量较为短缺， 我国农村地区现有的服务类社会组织和社会工作者的覆盖范围不足以辐射全体农村儿童。按照每个社工站配备3—8 名社工测算， 我国农村地区社工站的专业人员总需求量为8 万—25 万， 目前全国共有10.8 万驻站社工a，虽然已达到服务供给的“低限”，但距离总需求还有一定差距。
4. 儿童事业的制度性保障有待加强
在国家战略层面，尽管当前已制定了《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》， 并在“十四五”规划和2035 年远景目标纲要中纳入了一些重要的儿童发展指标， 但分散在各章节，并未统一。未来仍然需要将儿童发展置于更加重要和突出的战略位置，并制定相应的战略规划。
儿童保护需要进一步加强。我国孤儿和事实无人抚养儿童近50 万人，城乡低保覆盖儿童近700 万人，城市低收入群体和农村贫困线边缘群体家庭子女基本生活、就医、就业等方面保障能力不足。一些家庭监护缺失或监护不当。农村儿童伤害死亡率和致残率均明显高于城市儿童。未成年人犯罪问题需要机制干预。《未成年人检察工作白皮书（2024）》a 显示，留守家庭、离异家庭、流动式家庭、单亲家庭出现未成年人犯罪情况的可能性相对较大。儿童网络保护面临挑战。儿童安全合理使用网络的意识和能力不强，网上低俗、违法及不良信息影响未成年人身心健康，未成年人个人信息、隐私得不到有效保护，一些儿童沉迷网络游戏、短视频等。
财政投入向低龄儿童倾斜的力度有待加强。0—3 岁儿童早期发展的投入尚未纳入国家基本公共服务清单， 财政支持缺乏制度性保障。国际研究表明，儿童早期能力发展的短板会影响其学龄阶段的学习能力、健康状况， 甚至成年后的就业竞争力。对儿童早期发展领域的投入不足可能会导致儿童发展的基础不牢固。
儿童工作的多部门协同机制有待进一步加强。各部门各单位虽按照各自职能履行职责，但整体上还有待形成横向联合、相互沟通、密切合作的工作格局， 工作链条和合力需要进一步加强。家校社协同育人机制还需要进一步完善，家庭教育指导服务体系不健全，服务专业性不强。在具体执行效能方面， 存在信息化程度不高、人员队伍专业化程度不高、执行效能不足等问题。
“十五五”时期推动我国儿童事业发展的前瞻思考
习近平总书记指出，以人口高质量发展支撑中国式现代化。“十五五”时期， 应考虑将儿童发展纳入国家发展战略的核心指标体系，将儿童发展水平作为社会发展质量的重要评价维度。构建儿童优先的资源配置和保障机制，加大财政投入，进一步向儿童发展特别是儿童早期发展倾斜。
（一）构建全生命周期的儿童发展服务体系
1. 实施“生命最初1000 天”国家工程
将“生命最初1000 天营养健康行动” 等相关政策举措整合拓展，进一步加强孕前优生、产前筛查、产前诊断等，将围孕期妇女叶酸发放及婴幼儿营养包发放范围扩大至城乡全域，开展孕妇营养包项目，逐步提高生育补贴标准。
2. 建立多元普惠、城乡兼顾的婴幼儿照护服务体系
加强农村地区普惠婴幼儿照护服务体系建设，建立养育分级补贴制度。结合农村实际，在居住相对集中的搬迁点或乡镇、社区建设早期照护服务中心； 在居住分散的地区，通过家访入户的方式将儿童养育指导服务送入家庭，扩大农村婴幼儿照护服务的覆盖面。争取“十五五”期末实现3 岁以下农村普惠婴幼儿照护服务覆盖率50%。
3. 进一步推动教育公平均衡发展
不断拓展免费教育范围，提高义务教育年限。推动综合高中建设，完善课程体系与升学衔接机制，增强学生多元发展能力。通过师资培训、教育信息化等手段，支持城乡教育均衡发展，推动基本公共教育服务均等化。建立农村生均经费不低于城市的保障标准。加强财政对乡村教师队伍建设的支持力度，提高乡村教师补贴预算，改善乡村办学条件，提高乡村教育质量和吸引力。针对一些偏远地区集中办学后学生上学不便和生活成本上升的问题，设立低收入和困难家庭学生专项生活补贴。
深化户籍制度改革，放宽特大城市落户、入学门槛，配套教育经费保障机制， 建立“钱随人走”的机制。加快异地中高考改革，为流动人口子女创造公平升学环境。推广“教育券”制度，允许跨区域选择优质教育资源。
4. 实施健康儿童计划，筑牢全民健康根基
逐步建立健全儿童专属医保体系， 将门诊住院费用报销比例提高至85%， 将儿童特大病基本医疗免费制度的建立提上日程，减轻家庭医疗负担。实施“健康校园2030” 计划， 安排专项财政资金，为全国中小学配备专职校医和营养师，提升校园健康管理水平。推进落实“十四五”规划纲要中提出的学龄前儿童营养改善计划，按照每生每天5 元的标准提供补助，确保幼儿营养均衡。实施儿童心理健康行动计划，构建儿童心理健康服务体系和多部门合作的工作机制。设立专项资金， 建立全国性的儿童心理健康监测网络， 推动心理辅导站县域全覆盖， 保障每所学校至少配备1 名专职心理教师， 建立心理家访入户干预机制，为学生和家庭提供精准心理健康服务。
5. 强化保障，筑牢儿童关爱保护体系
建立专项保障机制，系统完善困境儿童基本生活保障、医疗康复服务、基本公共教育服务、心理健康关爱服务、人身安全保护以及法定监护责任六大体系，全面提升困境儿童福利水平和保障标准。创新公共服务供给方式，通过政府购买服务等方式引导专业社会力量融入基层，共同构建儿童社会保护网络。完善儿童主任制度体系，单列专项资金用于专业化培训，提高其工作能力，并将相关补贴纳入财政支出预算。建设智能信息化平台，加强对儿童关爱工作的大数据收集和信息化管理。
6. 健全学校家庭社会协同育人机制，完善家庭监护支持制度
强化学校、家庭和社会三方联动的儿童发展支持网络形成的巨大合力，将协同育人机制贯穿儿童健康、安全、教育、福利和法律保护的全过程。重点加强对家庭监护的支持与干预，针对监护不力、缺失或侵害等问题，建立由政府主导、学校和社区协同的监护支持制度， 提升家庭监护意识和能力，帮助家庭正确履行监护职责，确保每个儿童都能在安全、健康的家庭环境中成长。
（二）构建儿童优先的财政支持体系
1. 加大儿童发展投入，优先向儿童早期倾斜
将0—3 岁儿童早期发展和家庭教育指导服务纳入国家基本公共服务清单范围，专门设置“0—3 岁儿童早期发展资金”，“十五五”时期预算目标不低于中央转移支付总额的1%。在构建欠发达地区和低收入人口常态化和分层分类帮扶政策和机制中，重点支持儿童早期发展。
2. 探索合理的成本分担机制
通过中央投入的支持引导，带动地方政府和社会力量加大投资力度，积极整合东西部协作帮扶资金、乡村振兴专项资金等。同时加强资金审批和监管， 落实监督机制，定期开展审计工作，力保每一分钱都花在刀刃上。
3. 健全儿童事业多元投入机制
积极引导社会力量参与儿童事业发展，通过政府购买服务、设立公益项目、鼓励社会捐赠等方式，拓宽资金筹集渠道。吸引社会组织、企业和个人投入资金， 参与儿童教育、健康及福利等领域的服务和项目建设，形成多元化的资金投入格局，为儿童事业发展提供更加充足的资金保障。
（三）构建可持续发展保障机制
1. 完善立法保障
推动托育服务法、儿童福利法、学生营养法等专项立法。
2. 加强规划引领
将加大婴幼儿照护服务和早期发展投入纳入“十五五”规划，制定针对欠发达地区的儿童发展专项规划。
3. 探索建立国家儿童发展综合事务机构
统筹0—17 岁跨越各发展阶段的儿童事务，主要职责包括：儿童相关政策的制定、跨部门协调，以及政策的系统性推进、定期督查和绩效评估，推动儿童发展公共服务资源的高效配置和可持续发展。
4. 制定儿童发展支出核算方案
推动国家统计局会同国家发展改革委、财政部等部门研究制定儿童发展支出核算方案。通过单列“儿童发展支出” 核算科目的方式， 将与儿童发展相关的财政投入和支出， 以及相关的市场投资和消费（ 如照护服务消费） 进行单独核算。
5. 加强监测评估
在《中国儿童发展纲要》监测评估基础上，研究制定“儿童发展评价指标体系”，将评价结果纳入地方政府绩效考核，并作为财政转移支付和项目审批的重要参考依据。
作者张来明，第十四届全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任；方晋，国务院发展研究中心对外经济研究部部长；杜智鑫，中国发展研究基金会儿童发展研究院常务副院长；刘鹏，中国发展研究基金会儿童发展研究院早期养育研究室副主任；丁玲，中国发展研究基金会项目主任； 董雪洁，中国发展研究基金会项目副主任
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