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内容提要：
本文节选自《全球发展报告2024》。本文认为，面对当前全球粮食安全挑战，国际社会应坚持“以人为本”理念和“科学系统”观念，重申并恪守免于饥饿和获得充足食物权的基本人权，同时着眼长远，统筹促进发展中国家农业发展水平提升和农业食物系统绿色低碳转型。具体来看，要将保障食物权益作为基本的国际准则，通过合作增强“全球南方”国家粮食供应系统稳定性，扩大农业科技创新合作，统筹推进粮食安全保障和提升农业气候韧性， 共同维护全球粮食安全。
饥饿和营养不良是全球共同面临的紧迫挑战。当前，全球粮食供应形势略有好转，但粮食不安全人口数居高不下， 人均膳食营养水平不平等现象严峻，发展中国家粮食供应系统依然脆弱。地缘政治冲突、气候变化、全球粮食安全治理和合作不足等因素交织叠加，加剧全球粮食不安全风险与挑战。国际社会亟须加强合作，采取务实举措，提高全球粮食供应系统稳定性与安全性，增强全球粮食安全治理机制的有效性， 共同维护全球粮食安全。
全球粮食不安全问题依然突出
（一）全球粮食供应形势略有好转
全球粮食产量、贸易量、库存量略有增长。2023年，全球粮食产量预计达到28.50亿吨，比上年增长1.3%；消费量预计达到28.43亿吨，比上年增长1.8%，全球粮食产量和消费量大致平衡。粮食贸易量比上年增加了1730万吨，增长3 . 5%，贸易量与消费量之比比上年增长了0.4个百分点， 估计可以恢复至17.5%的常态水平。
（二）全球粮食不安全人口仍在增长
全球粮食不安全人口数居高不下。2023年，全球饥饿人口为7.3亿人（参照联合国可持续发展目标2“为消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”，主要用“饥饿/长期食物不足” 和“粮食不安全”两个概念衡量全球粮食不安全状况），占总人口的9.2%，比2019年增加了1.5亿人，占比增加1.6个百分点；全球中度或重度粮食不安全人口为23.3亿人，占总人口的28.9%，比2019年增加约3.8亿人，占比增加3.9个百分点。根据联合国粮食及农业组织等国际机构估算，预计2030 年仍将有近5.82亿饥饿人口（FAO et al., 2024）。
全球粮食不安全人口主要集中在亚非拉地区的发展中国家。2023年，非洲中度或重度粮食不安全人口数为8.47亿人，粮食不安全人口占区域总人口的58%，是全球平均水平的两倍。拉美和加勒比地区粮食不安全人口比例为28.2%。亚洲粮食不安全人口比例也高达24.8%，其中，南亚中度或重度粮食不安全人口为8.33亿人、比例高达41.1%。全球粮食不安全人口比例农村高于城市、女性高于男性。农村地区、城郊和城市居民受粮食不安全影响人口占本区域人口比例分别为31.9%、29.9%和25.5%；女性中度或重度粮食不安全人口比例高达30.3%， 男性为25.1%。
（三）全球膳食营养供应水平不平等现象严重
全球人均膳食营养供应水平区域差距大。整体上，北美洲和欧洲人均膳食营养供应（指通过食物摄入满足人体所需的能量、蛋白质、脂肪等营养素、纤维素和其他保护性元素）水平高，日均食物能量供应分别高达3878大卡/人和3458大卡/人（大卡即千卡， 1千卡为4185.85焦耳），而非洲仅为2573大卡/人，北美洲是非洲的1.5倍；从日均蛋白质供应看，北美洲和欧洲供应水平分别高达123.1克/人和112.1克/人，主要来自高耗粮的动物性食物，而非洲仅为66 克/人，且主要来自植物性食物；从日均脂肪供应看，北美洲高达176.6克/人，非洲仅为57.1克/人，非洲与北美洲差距高达119.5克/人，与世界平均水平差距为30.2克/人。
营养不足问题依然突出。2022年，全球有3.9亿人体重不足，1.48亿5岁以下儿童因营养不足发育迟缓，约4500万儿童消瘦（发育迟缓是指相对于年龄而言太矮，消瘦是指相对于身高而言太瘦）。近一半5岁以下儿童死亡与营养不足有关（FAO et al., 2024）。非洲等地区则因食物供应水平低、食物营养素摄入不足等面临更为严峻的营养不良问题。
（四）欠发达国家人群健康膳食负担不降反增
全球健康膳食成本和可负担性（t h e c o s t a n d affordability of a healthy diet，CoAHD，指健康膳食的成本和支付能力）略有好转。联合国粮食及农业组织将健康膳食的可负担性阈值定义为平均家庭支出的52%。2022年， 国际健康膳食成本为每人日均3.96购买力平价美元，高于2.15购买力平价美元的贫困线标准。以此衡量，全球无力负担健康膳食的人口为28.26亿人，占比达35.4%，与2019年基本持平。
欠发达国家健康膳食负担有所增加。不同类别国家进展不平衡，2022年，中高收入和高收入经济体无力负担健康膳食的人口数量已降至疫情前水平以下，而中低收入和低收入经济体无力负担健康膳食的人口数量较2019年有所增加。其中，非洲地区无力负担健康膳食的人口数量比2019年增加了7340万人。
（五）多数粮食净进口发展中国家供应依然脆弱
非洲农业发展基础和粮食自给能力仍然薄弱。从耕地资源禀赋看，2022年，全球人均耕地面积为0.18公顷（1公顷=0.01平方千米），大洋洲、美洲和欧洲分别为0.73公顷、0.37公顷和0.33公顷，非洲和亚洲仅分别为0.18公顷和0.11 公顷，亚洲人地关系最为紧张。从谷物单产看，北美洲最高，达7119千克/公顷，非洲最低，仅为1740千克/公顷， 不足北美洲的四分之一。从粮食自给能力看，2022年，非洲的谷物人均占有量仅为145.6 千克，不到北美洲的九分之一，自给率仅为69.4%，比亚洲低17个百分点，而大洋洲、北美洲、欧洲谷物自给率[谷物自给率=产量/（产量+净进口量）]分别高达246%、128% 和125%（联合国粮食及农业组织和经合组织数据库2022年数据，作者计算）。非洲农业资源禀赋好于亚洲，但农业基础设施薄弱、农业发展水平低，粮食生产和自给能力始终处于全球最低水平。
低收入国家粮食贸易与可获得能力不足。一是粮食生产和出口区域高度集中。受自然资源禀赋和农业生产能力等因素影响，全球粮食生产和出口区域长期高度集中，2023年全球小麦、玉米、大豆产量前五位的国家和地区的生产集中度分别高达67%、75%、91%， 出口集中度分别高达73.9%、88.1%和98%（美国农业部数据库，作者计算）。二是粮食国际贸易存在大量干预措施。根据“全球贸易预警” 数据，2023年谷物贸易干预措施高达82项，虽低于2022年的145项，但仍远高于新冠疫情前2019年的22项。在限制粮食出口方面，2023年仍有16个国家实施了22项粮食出口禁令， 8个国家实施了15项限制出口措施（国际食物政策研究所监测数据，截至2024年5月）。三是低收入国家受国际贸易冲击更大。根据联合国粮食及农业组织《谷物供求简报》， 2023年低收入缺粮国粮食产需缺口高达4840万吨（低收入缺粮国指人均收入水平低于世界银行确定的国际开发协会援助资格水平，目前包括43个国家，其中非洲33个、拉美和加勒比地区2个、亚洲8 个），比上年增加2.8%。尽管2023年全球粮食贸易额上升到1.98万亿美元，比2022年增长1.5%，但进口分布极不平衡， 发达经济体的粮食进口继续扩大，最不发达国家的进口额预计下降1.5%，净粮食进口发展中国家进口额预计下降4.9% （FAO, 2024），这些国家目前普遍存在较大供应缺口。
短期冲击和长期结构性问题加剧全球粮食不安全
（一）地缘政治冲突降低粮食供应稳定性
冲突导致粮食不安全范围扩大。2018—2023年，全球粮食危机国家和地区的数量、人数从53个国家、1.13亿人分别增加至59个国家、2.82亿人， 连续6年增加。其中，冲突是20个国家粮食不安全的主要驱动因素，这些国家有近1.35亿人处于严重粮食不安全状态， 几乎占全球粮食危机人数的一半。在冲突为主要驱动因素的全球粮食危机的国家和地区中，中度或重度粮食不安全人口比例从高到低依次为：巴勒斯坦加沙地带为100%（220万人）、南苏丹为63%、也门为56%、叙利亚为55%等（FSIN a n d G N A F C , 2 0 2 4）。反复持续的粮食危机会侵蚀社会结构和经济基础（塞勒斯， 2024），甚至可能升级为严重的政治动荡，又反过来加剧全球粮食危机，形成恶性循环（FSIN and GNAFC, 2024）。预计2030年全球约三分之一的饥饿人口将由地缘政治冲突造成（F S I N a n d G N A F C, 2024）。
地缘政治冲突扰乱粮食供应链。海运通道和陆路交通是全球粮食贸易和物流运输主要方式，其中，水路占比为59%、公路为31%、铁路为9.9%、航空为0.16%（FSIN and GNAFC, 2024）。地缘政治冲突既扰乱了农业生产活动，也对国际贸易和物流造成严重影响，同时阻碍人道主义救济物资运输到粮食不安全地区。例如，红海危机爆发以来，全球粮食贸易被扰乱，欧盟和黑海地区的粮食经红海出口至亚洲和东非受到影响，增加了粮食运输成本，降低了粮食可获得性和使用量，加剧了市场对局部地区粮食安全的担忧。
（二）通货膨胀影响低收入人群食物负担能力
全球特别是中低收入国家、低收入国家通货膨胀问题严重。全球消费者价格指数从2022年的8%高位下降至2023 年的5.8%，但仍高于新冠疫情前2017—2019年3.3%的平均水平。2023年，有记录的166个国家中有93个国家的通货膨胀率仍高于全球平均通货膨胀率，低收入国家和中低收入国家通货膨胀率仍然居高不下， 分别高达9.9%和7.1%（世界银行数据库，引自国际货币基金组织《国际金融统计》，作者梳理）。
食物价格上涨和收入下降削弱了低收入人群食物负担能力。2022年，全球每人日均健康膳食获取成本较2019年增加了0.71美元，3年增长了21.85%；南亚、撒哈拉以南非洲和南美洲的每人日均健康膳食获取成本分别增加了0.83美元、0.69美元和0.77美元，分别增长了24.06%、22.70%、21.88%；通货膨胀、供应链中断和其他因素使粮食采购成本在此期间上涨了39%（世界粮食计划署，2023）；全球粮食价格重度或异常高的国家比例从11.5%提高至19.5%。同时，低收入人群就业不稳定、收入下降，食物负担能力不足，不得不减少食物需求及营养丰富的食物消费，食物消费结构降级风险增大，将长期影响健康（David Laborde et al., 2021）。
（三）气候变化加剧全球粮食安全脆弱性
气候变化严重冲击全球粮食安全。气候变化导致极端天气事件频发，给全球农业生产和流通带来冲击。1960—2023 年，全球干旱、洪水、极端天气等重大自然灾害发生频次和强度显著增加。2023年，极端天气事件是导致18个国家超过7700万人面临严重突发性粮食不安全问题的主要原因，比2022年增加了6个国家2000万人（FSIN and GNAFC, 2024）。尽管气候变化如温度上升可能有利于扩大农业种植边界、缩短作物生育期、促进局部地区粮食增产等，但气温波动过大、强降雨和区域干旱强度增加可能会超过植物和动物的承受极限、影响农业生产、助长动植物有害生物和疫病跨境传播，以及使旱涝交替等气象灾害的频率、范围和危害程度增加，造成土壤侵蚀等农田生态系统退化问题（IPCC, 2023）。同时，全球适应气候变化方面的进展并不平衡。研究表明，温度异常提升使中度或重度粮食不安全人口比例2 0 1 4 — 2 0 1 9 年从1.58%提高到2.14%，非洲受影响更大（Dasgupta and Robinson, 2022）。
气候变化与地球圈、人类圈、生物圈相互作用影响粮食生产。科学研究结果表明， 受人类活动影响的9项指标中有6项已经超过“地球限度” （planetary boundaries）， 其中4项与气候变化、粮食生产、农田系统直接相关。一是土地系统中自然景观的转变， 如林地面积减少；二是人为对淡水资源中蓝水和绿水（蓝水指地表和地下水，通常为看得见的水；绿水指植物可用水， 通常为看不见的水）干扰程度增加；三是生物遗传多样性丧失和功能完整性的下降； 四是现代农业中氮磷过量导致环境污染，影响地球循环等（Katherine Richardson et al., 2023）。
（四）现代农业科技领域合作不足制约农业生产力提升
全球农业全要素生产率增速放缓且农业生产力“鸿沟”扩大。2011—2021年，农业全要素生产率增长率仅为1.14%，比21世纪头10年的增速降低0.79个百分点，也低于到2050年满足食物需求目标所需要的1.73%的全要素生产率增速。从谷物单产增速看， 1961—2022年，全球谷物单产年均增长率为3.4%，北美洲始终保持全球最高水平3.7%，而非洲长期处于全球低位1.9%。发达国家农业生产发展普遍由资源型产业转变为科学技术主导型产业，而多数发展中国家尚未完成农业科技转型，这对农业生产率、生产力的影响不容忽视（让·德雷兹 等， 2006）。
现代农业科技创新开放合作不够。主要发达国家基于先发优势以及长期的人力资本积累和科技投入（舒尔茨， 2021），基本主导了现代育种、农业机械及配套装备、智慧农业气候应对、生物肥料、生物农药等前沿领域和关键环节的农业技术，以及相关知识产权、专利。但发达国家向发展中国家技术转化、转移应用较少，关键信息、知识与经验分享力度不足，农业科技人才跨国合作交流不畅，农业技术市场定价过高。同时，多数发展中国家农业科技研发投资不足（速水佑次郎 等，2014），缺乏适宜的农业技术和新技术研发应用的经济环境（Ortiz-Bobea etal., 2021），并且缺乏改善这种经济环境的机会和能力。
（五）全球粮食安全治理机制有效性不足
全球粮食安全治理机制乏力。联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、世界粮食计划署等是联合国有关全球粮食安全治理的重要机构。联合国成立的“全球粮食、能源和金融危机应对小组”，区域、多边机制如二十国集团、亚太经合组织、七国集团等， 也高度关注食物主权、农业气候变化、粮食贸易、食物援助等议题，这些机制对维护全球粮食安全也起到了一定积极作用。但区域、多边机制下不同政府部门、国际机构等粮食安全治理的立场、议题重点和规则并不完全一致、统筹协同不够（李先德 等， 2022），各类峰会也是宣言和承诺居多，切实可行的举措较少（Concern Worldwide and Welthungerhilfe, 2023）。同时，对农业和粮食领域的官方发展援助投入不足。全球粮食安全治理未能充分回应发展中国家粮食安全的最迫切需求。
全球农业和粮食贸易治理规则有待完善。一是粮食贸易政策“工具化”破坏了多边贸易规则。粮食出口贸易限制措施违背了贸易自由化、便利化原则，但缺乏有效监督和约束。二是多边贸易体制下农业补贴规则不公平。世界贸易组织“黄箱”农业补贴规则受历史基期限制（基期值为1986—1988年3年农业补贴均值），发达国家农业因先发优势而具有更大补贴空间和灵活度（Lars Brink and David Orden, 2023），后发国家促进本国农业发展、保障粮食安全等的农业补贴和支持措施则受到现行多边贸易规则的刚性约束（韩杨， 2021），农业生产力、国际竞争力提升和农业现代化进程受阻。三是多边贸易体制下粮食安全公共储备规则不完善。多边贸易规则允许发展中国家按高于市场价格的支持价格无限额购买和储备粮食， 赋予发展中国家“临时豁免权”，但一直未达成永久性解决方案。
合作应对全球粮食安全挑战
面对当前全球粮食安全挑战，国际社会应坚持“以人为本”理念和“科学系统”观念，重申并恪守免于饥饿和获得充足食物权的基本人权，同时着眼长远，统筹促进发展中国家农业发展水平提升和农业食物系统绿色低碳转型。
（一）将保障食物权益作为基本的国际准则
坚持充足食物权是一项基本人权。应凝聚共识，根据《世界人权宣言》（1948 年）、《经济、社会及文化权利国际公约》（1966年）以及《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》（2004年）等达成的条款，从基本人权的高度来对待和解决饥饿与粮食不安全问题。
减少地缘政治冲突对充足食物权的影响。明确粮食是豁免于地缘政治和国际冲突之外的最基本商品和公共品。努力确保全球粮食生产、贸易、港口、码头等物流和各类运输等供应链的安全性和稳定性。及时提供紧急粮食援助，把妇女、儿童等弱势群体的食物不足、营养不良问题放在首要位置，努力遏制发生重大粮食危机的风险。
（二）合作增强“全球南方”国家粮食供应系统稳定性
提升发展中国家农业发展能力。通过南北合作、南南合作、三方合作、公私合营等模式，加强农田道路、水利灌溉、产地销地农产品流通等基础设施建设合作；促进化肥、农药等投入品的本地化生产；因地制宜着力推动大中型、智能化、复合型农业机械的研发应用和小型农机具及配套工具使用；投资和完善覆盖加工、运输、物流等全产业链基础设施建设，完善农业社会化服务。
加强发展中国家市场、贸易和保障能力。有条件的国家可增强粮食储备调控能力，强化生产、收获、产后加工环节的节粮减损；创建粮食安全风险评估和管理援助平台，降低危机发生概率；增加农业经营和非农就业收入，提高对健康膳食负担能力。
（三）扩大农业科技创新合作
促进不同利益攸关方的农业科技合作。支持国际农业科技组织、政府部门、企业、社会组织等不同主体开展农业科技创新合作。鼓励在发展中国家建立联合研究中心或实验室，针对当地农业生态条件，开展适宜作物的种子研发、品比实验、制种高产实验等综合技术研究。合作探索现代农业科学方法，缩小科学产量和现实产量差距（Cole etal., 2018）。
加大农业技术转移力度。促进先进育种、动植物相关物种的遗传多样性和功能完整性、土壤改良、生物肥料、生物农药、数字技术、智慧精准农业等现代农业科技合作。通过建立农业技术示范中心、开展农业管理与技术培训、加强专家与人才交流等方式，向发展中国家转移农业技术，分享知识经验。
（四）统筹推进粮食安全保障和提升农业气候韧性
提升农业气候韧性。一是加强全球农业气候灾害韧性评估预警机制。加强遥感卫星中心、地球科学、气象站合作预警联动，提高全球农业气象变化和农业气候资源趋势性变化预测的精准性，强化对全球粮食产量时空变化影响的前瞻性预判。二是加强“全球南方” 国家防灾减灾救灾能力建设。着重改善农田“旱能灌、涝能排”条件；因地制宜探索保护性耕作、土壤健康，推广多样性种植，包括混合种植、轮作和间作等，避免土壤侵蚀、退化；推广智慧气候农业、实施农业精准管理，将天气预报和水文模型结合土壤湿度及作物用水、用氮磷肥需求，进行精准灌溉、施肥等。
减少粮食损失和食物浪费。一是减少食物生产和消费过程中的浪费和损失。发达国家要减少消费终端特别是肉、奶等的损失和浪费，逐步优化食物消费结构，引导动物性食物合理消费。发展中国家减少食物生产过程中的损失和浪费。二是削减农业能源化利用补贴，制定生物燃料政策，从使用高度依赖耕地的玉米等原料转向使用边际土地或废弃物的纤维素材料等。
协调好粮食安全保障和气候减排举措。一是统筹考虑人均粮食占有量与营养水平， 鼓励分类探索农业和食物系统减排策略。粮食危机、饥饿、粮食中度或重度不安全人口较多的国家和地区首先考虑增加粮食供给、保障粮食安全。粮食净进口发展中国家、低收入缺粮国在保障本国粮食安全且人均国民经济负担得起的前提下，以市场化手段探索农业部门的绿色低碳减排技术应用。若将农业部门纳入碳排放交易系统，应坚持共同但有区别的责任原则，优先按照粮食净出口发达国家、发达国家、粮食净出口发展中国家的顺序实施。二是为发展中国家特别是低收入国家提供农业适应气候变化的资金、技术、能力支持。三是加强农业和食物系统应对气候变化减排技术合作。尤其是在稻谷种植、反刍动物养殖、防治土地退化以及动物性食物营养改良等方面，提高农畜牧业生产能力和生产效率（联合国粮食及农业组织， 2019），合作探索减少温室气体排放的有效途径。
（五）提升全球粮食安全治理的公平性有效性
维护联合国在全球粮食安全治理机制中的核心作用。一是增强以联合国为中心的粮食安全治理机制的权威性、约束力及执行力。支持联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、世界粮食计划署工作， 完善全球粮食安全治理框架， 加强食物权益、气候变化、粮食国际贸易等相关议题协同， 推动各国共商共建共享，确保倡议付诸行动。二是加强其他多边、区域机制与联合国的协调。二十国集团、七国集团等组织有关议题应与联合国机构协调，发达国家加大用于农业和粮食安全领域的官方发展援助力度，着重对低收入国家的粮食生产、贸易、收储、资金、技术等方面提供必要支持。
提升多边粮食贸易规则的公平性和有效性。一是取消不合理粮食出口限制措施，加强贸易干预措施公开、透明，强化对不合规贸易措施的约束。二是加强粮食贸易运输通道的国际协调，确保粮食贸易及通道畅通。三是提高农业支持政策的公平性。考虑各国发展阶段、发展水平及粮食安全现实情况，给予合理支持和补贴的政策空间；推动粮食净进口发展中国家、低收入国家等基于国家粮食安全的粮食公共储备纳入“发展箱”或“绿箱”支持范畴。
（参考文献和图表略）
执笔人：韩 杨 余 璐
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