赵 峥 金生学
当前，我国城镇化进程迈入中后期，城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质与增量优化并重的新阶段。传统“产—人—城”模式已难以适应高质量发展需求，以人为核心的“人—产—城”的发展逻辑成为主流。在此背景下， 把握青年这一关键变量，通过建设青年发展型城市，激发青年参与城市发展的动力、能力和活力，提升城市的集聚力、竞争力与影响力，正在成为我国城市发展的重要内容。据《中国青年报》报道，截至2024年初，我国已经有超过200个地市、500个县域明确提出建设青年发展型城市的目标，17个省、190个市、1109个县政府更是在政府工作报告中将青年发展纳入区域发展战略进行统筹规划。面向未来，如何更好地理解青年发展型城市的核心要义， 实现青年与城市的“双向奔赴”，做好青年发展型城市“增量”，具有重要的理论价值和实践意义。
青年发展型城市的三重内涵
“青年发展型城市”这一概念的起源，可追溯至20世纪末。1985年，联合国将该年定为“国际青年年”，这一举措促使国际社会广泛关注青年在社会发展中的重要作用。1995 年，在国际青年节十周年之际，联合国通过《到2000年及其后世界青年行动纲领》，着重强调改善青年福祉和生活条件的重要性，为全球青年发展构建政策框架并提供指导方针。2004年，联合国人居署（UN-Habitat）在为2006年世界城市论坛（World Urban Forum）准备的文件中，首次提及“青年友好型”概念。受此影响，世界众多城市纷纷将“青年友好”纳入城市发展的重要目标和建设内容， 各类青年发展型城市随之涌现。在我国，青年发展型城市的核心要义主要体现在以下三个方面。
（一）以城市为基：存量更新的创新引擎
青年发展型城市本质上是城市发展理念和模式的创新之举。青年群体年富力强，充满活力与创造力，能够迅速形成需求市场，有力带动城市创新创业。建设青年发展型城市， 将青年工作与城市建设有机结合，通过优化青年政策与城市更新联动，既能解决青年住房、就业等现实需求， 又能激活老旧社区、闲置空间的价值转化，不仅为青年发展开辟更多机会和可能， 更为城市存量更新注入全新动力。这也要求青年发展型城市建设，既要时刻关注并回应青年的现实问题与迫切需求，又要创造丰富多元的条件，为提升青年素质能力、展现青年社会价值提供坚实支撑。
图为浙江省湖州市长兴县龙山街道齐山植物园。 图/ 中新社
（二）以青年为本：全龄友好的生态构建
青年发展型城市需跳出单一群体视角，构建覆盖全生命周期的服务体系。作为14~35 岁年龄段的群体，青年大概率会经历结婚生子、组建家庭的过程。在这样的家庭结构中， 青年处于“上有老，下有小” 的中间位置，肩负托育和养老的双重责任。这就意味着青年在行动和选择时，不仅会考虑自身利益，还必然会顾及家庭因素，托育、养老、职住平衡等问题都会影响其城市归属感。因此，青年发展型城市建设在关注青年的同时，也要考虑青年群体的家庭因素，同步推进儿童友好型和老年友好型城市建设。
（三）以发展为核：可持续的支持体系
青年发展型城市不仅要为青年成长提供短期便利，更需关注青年发展的长期价值。城市既是青年成长的载体，也是青年发展的推动者。对城市而言，支持青年发展就是推动城市可持续建设。与青年友好型城市不同，青年发展型城市在关心青年身心健康的基础上， 更加注重青年的长远发展。当代青年成长于互联网社会兴起和科技高速发展的时代，思维方式和价值观念更加包容开放，对个人发展和城市定居的认知也更为理性和全面。在就业选择上，青年群体不仅关注工资待遇，更重视权益保障、职业发展、工作氛围以及价值实现等；在定居生活方面，除基本生存需求外，青年还注重社交、情感、休闲等需求的满足；在政治参与方面，需要为青年提供参与政治生活的机会和平台，推动城市共建共治共享。所以，青年发展型城市要重视青年面临的现实压力和权益诉求，更要面向青年长期全面发展需要，打造青年优先发展的城市生态。
需要着重指出的是，青年发展型城市强调青年优先发展，但留住青年并非最终目的。青年的就业和定居选择， 是一个与城市互动联系、建立城市信任感的过程。只有真正理解青年的城市，才能吸引、服务并成就青年。让每一位青年参与城市发展进程，在服务中培育归属感，在参与中激发创造力，共享城市发展机遇，与城市同频共振、共同进步，才是青年发展型城市的价值内核。无论青年在城市是短暂体验还是长期生活，都应平等享受城市提供的基本公共服务，同时以主人翁的姿态为城市发展贡献智慧和力量。
图为安徽省合肥市肥西县的城市阅读空间。 图/ 中新社
青年发展型城市建设面临的现实挑战
为推进青年发展型城市建设，各地积极出台一系列措施优化城市发展环境，显著提升了城市的“青和力”。然而，我国青年发展型城市建设在民生服务、空间布局和生态培育等方面仍面临诸多挑战。
（一）民生服务：精准度不足加剧青年焦虑
经过长期的建设与完善， 我国已初步构建起多层次、全覆盖的城市基本公共服务体系，为青年生活提供了基本保障。但不可忽视的是， 城市基本公共服务的精准性仍有待提高，青年未能享受到与优先发展相匹配的优质服务，部分领域的供需矛盾较为突出。
在住房方面，面向青年和新市民的住房选择有限，青年“买不起房”“租不到好房” 的问题十分严峻。住房是青年在城市成家立业必须解决的首要问题，较高的房价收入比使得青年依靠自身能力在城市购房困难重重。同时， 公租房、长租房等保障性租赁住房产品相对稀缺，难以满足广大城市青年，尤其是在超大特大城市奋斗青年的租房需求。
在托育养老方面，城市托育养老服务供给不足，青年家庭“带娃难”“养老难”的问题依旧存在。当前社区内普通青年家庭可选择且能负担得起的托育养老服务类型较少， 服务形式单一、质量参差不齐，无法有效为青年分担家庭压力。
在就业方面，城市劳动力市场需求与青年就业预期差距较大。一方面，我国青年劳动力供给总量规模大，但城市劳动力市场需求呈下降趋势，青年就业市场存在供需矛盾。另一方面，雇主市场对高技能人才的需求持续增长，而刚走出校园的青年普遍缺乏实操技能，知识结构与市场需求脱节，且就业意向多集中在少数热门行业和岗位， 对新兴行业兴趣不高，使得青年结构性失业问题凸显。
（二）空间布局：功能割裂降低生活品质
从空间干预论的角度来看，青年发展型城市应关注青年的空间需求，通过城市规划和空间改造，为青年提供适宜的活动场所。新一代青年与以往不同，他们不仅追求物质生活基础，更注重包括社会环境在内的生活品质，这就要求城市空间布局能够满足青年多样化、个性化的生活需求。但目前我国城市空间结构布局存在以下问题。
工作生活区布局分散，青年职住分离现象严重。城市中心区集中了大量优质资源，但居住成本较高，导致青年群体多选择在城市外围居住， 通勤成本和生活压力随之增加。同时，保障性租赁住房的供给与青年就业空间、轨道交通设施结合得不够紧密， 青年居住空间往往与工作地点相距较远。
公共设施分布不均衡，青年难以享受便捷服务。部分城市的老城区和偏远区域缺乏青年活动中心、健身场馆、托育中心等公共服务设施，文旅设施布局未充分考虑青年的活动半径和出行习惯，导致青年获取公共服务的成本较高，挤压青年社交与自我提升空间。
存量建筑更新改造缓慢， 青年活动空间有限。部分城市对老小区、老厂房、传统商业街区等存量资源的功能转换和再利用不足，场景改造存在照搬照抄的情况，未能充分挖掘当地特色对青年的吸引力。尤其是在消费场景方面，数字消费、体验经济等新场景渗透率不足，无法为青年提供个性、深度的体验。
（三）生态培育：短视思维制约发展潜能
创新创业支持重“输血” 轻“造血”，青年创新缺乏平台资源。青年作为城市创新的重要人力资本，充满活力与创造力。但由于他们掌握的资源较少，在社会中处于弱势地位，难以获取和整合创新资源，迫切需要创新服务平台提供持续支持。目前针对青年创新创业的支持服务精准度不够，青年在技术研发、成果转化等方面获得的平台资源支持较少，且日常工作负担较重，大量挤压了青年创新创业的时间和精力。
城市共建共享机制尚未建立，青年参与社会治理渠道有限。青年是城市治理体系中最具活力的群体，在享受城市便捷服务的同时，也应在城市治理中贡献力量。然而，目前青年参与社会治理的内容和形式较为单一，整体路径不够清晰，未能充分发挥其在推动城市治理现代化中的先锋作用。
城市全民学习氛围不够浓厚，青年学习提升机会相对有限。当今时代，知识更新速度不断加快，新技术、新模式、新业态层出不穷，这对青年的能力素质提出了更高要求。学习型城市强调通过终身学习提升个人能力， 进而推动城市可持续发展。但当前部分城市对学习型城市建设的认识不足，任务目标不明确，只注重对青年的“使用”，而忽视了对其的培育，导致青年开展自主学习缺乏场地设施和良好的环境氛围。
推进青年发展型城市建设的路径与建议
建设青年发展型城市，并非为青年建造“温室”，而是要切实解决青年的后顾之忧， 为青年搭建施展才华的广阔舞台。在城市发展“存量”时代做好青年发展“增量”，需要持续提升城市规划、建设、治理水平，注重有限空间的优质转化，构建适宜青年生活成长的城市生态，努力让青年在城市“进得来、留得住、住得安、能成业”。
（一）服务升级：构建全周期保障网络
加强住房保障体系建设， 着力解决青年住房问题。构建完善的“配租+配售”住房保障体系，加快形成公租房“兜底”、保障性租赁住房“过渡”、配售型保障性住房“安居”的格局，有针对性地满足青年在过渡住房、短期租房和落户购房等不同阶段的需求，实现从“一张床”到“一间房”再到“一套房” 的有序衔接。推广青年驿站等青年居住服务，在功能完善、交通便利、环境优美的地段或人才集中区域筹建青年人才公寓。通过降低首付比例、贷款利率，提高公积金贷款额度等措施，切实减轻青年住房压力。
健全托育养老服务体系， 减轻青年家庭负担。支持托育机构针对不同家庭和婴幼儿的需求，提供全日制、半日制、临时托管等多样化托幼服务。支持青少年宫开展托管服务， 依托其师资课程资源开设各类兴趣班，并将青少年校外活动场所向镇街、村社延伸拓展。构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，探索“时间银行”互助养老模式。
完善青年就业服务体系， 全力解决青年就业问题。构建从实习实践到就业创业的全周期政策服务体系，推动青年就业问题的解决。完善见习信息发布机制，开发募集科研类、技术技能类、管理类、社会服务类等见习岗位，帮助青年加强岗位实践锻炼。发挥高能级企业、平台、项目的聚能作用，激活高新技术、现代服务和文化创意等产业，扩充就业岗位承载力，稳定和增加高品质就业岗位。为青年提供实实在在的政策支持，如求职创业补贴、见习补贴等。完善劳动合同制度、劳动关系协调机制、劳动争议调解仲裁制度，健全新业态从业人员劳动权益保障机制，健全工资合理增长机制，为青年群体提供稳定的收入增长预期，缓解青年失业焦虑。
（二）空间再造：打造青年友好新场景
营造青年多维生活场景， 提升城市活力和“青和力”。注重城市公共空间的营造， 在城市规划、建设、管理的全过程融入青年元素，提高城市功能品质与青年需求的契合度，打造和培育开放、包容、动态、多元的城市生活方式。将中心城区的更新与新区建设联动起来，优化产业和居住空间配置，建设青年友好型小区、社区、街区、园区。打造青年之家、青年会客厅、青少年宫等青年聚集地，举办青年联谊交友活动，拓展青年个性社交圈层，组建运动、娱乐、阅读等兴趣社交平台，将社区青年凝聚在一起，满足青年多层次的社交需求。
优化公共设施配置，丰富青年日常生活。结合城市社区嵌入式服务设施建设，打造更多贴近青年的服务设施， 提供更便捷的服务。利用城市高架桥下空间、屋顶空间、废弃厂房等“金角银边”，建设“口袋公园”“健身公园”等， 在社区、街道、城中村等地布局嵌入式运动设施，面向青年免费或低收费开放。组织举办马拉松、演唱会、音乐节等各类大型文体活动，将体育、艺术与文化等产业有机结合，发挥流量优势，打造综合性体验活动，增强青年对城市的认同感。
做好存量建筑盘活利用， 打造新潮适青的消费场景和业态。利用下沉式广场、中庭花园、顶层露台等公共空间，发展体验经济，引导城市商业满足青年个性化消费需求。在历史文化街区等地推动数字经济与夜间经济深度融合， 建设“青春市集”等消费场所，加强大数据、云计算等新技术在夜间经济领域的应用，鼓励特色小店、商场、老字号等打造沉浸式、体验式、符合青年特点的消费场景。在城市空间、城市综合体、文化场馆、景区街区等文旅场景拓展技术应用，结合特色文化资源打造城市精品IP， 让青年在虚实交融中感知城市文化。
（三）生态重塑：激活青年成长动能
构建青年创新创业体系， 激发青年创新活力。加强老旧小区、闲置厂房等的改造， 为青年创造更多灵活就业和自主创业的新场景。例如，结合创新营建青年城区、青年园区等，将老旧厂房改造为低成本创客空间，为青年主理人提供发展场景，满足青年对工作和生活平衡的追求。完善城市创业孵化矩阵，设立青年创新创业投资基金，举办青年创新大赛，形成“平台+基金+赛事” 的闭环培育模式。完善科技成果转化机制，推动科技创新需求端和供给端有效对接，使更多青年科技成果从“书架”走向“货架”，从“技术盆景” 发展为“产业风景”。
拓展青年社会参与渠道， 丰富青年民主生活。在城市更新和规划过程中，将青年座谈、征求青年意见作为必要环节，推动青年参与城市更新。建立青年城市观察员制度，赋予其对公共服务项目的“一票否决权”，试点青年主导的社区微更新。引导青年广泛参与网格化管理，通过“青年联系青年，青年影响青年”的方式，动员青年积极投身市域社会现代化治理。支持青年社会组织发展，培育青少年事务社会工作服务机构，加强社工人才队伍建设，进一步拓展青年社会参与渠道。
建设学习型城市，推动青年终身学习。深入开展“青年大学习”行动，推动青年继续教育和终身学习，助力青年实现知识更新和技能提升。完善职业技能培训体系，建设产学合作育人项目，为青年提供丰富多样的进修培训机会。加强“青年夜校”建设，根据青年学习需求设置新潮实用的课程内容，如文化传承类、陶冶情操类、技能学习类等。完善公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆覆盖体系，建设“城市书房”“青年自习室”，并全天候免费向青年开放，满足青年个性化的“充电需求”。
作者单位：国务院发展研究中心；住房和城乡建设部政策研究中心
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