陈旭钦 卢 璐
内容提要：
创新引领发展，创新决胜未来。因地制宜优化创新政策，积极抢抓创新资源，推动城市经济由要素驱动向创新驱动转变。本文选取我国在创新领域表现突出的12个城市为样本，对创新政策制定与实施成效情况进行分析研究，结果表明，不同城市的创新资源禀赋和功能定位决定了创新政策侧重点不同。建议打造与城市功能定位和远景目标相匹配的创新体系，畅通“政产学研金服”创新通道，制定跨区域合作创新政策，健全成效评价机制，发挥好企业作为创新链和产业链结合点的粘合作用。
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对城市创新驱动发展战略、创新发展环境和服务水平提出了更高要求。党的二十届三中全会对构建支持全面创新体制机制作出重大部署，明确必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。创新引领发展，创新决胜未来。创新政策是提升城市能级的关键抓手，分析研究有关城市创新政策的制定与实施成效情况，对推动城市经济由要素驱动向创新驱动转变具有一定参考价值。
样本选择及政策分类依据
（一）城市样本选择
本文综合世界知识产权组织最新发布的《2024年全球创新指数（GII）报告》先期报告，以及科技部科学技术信息研究所每年发布的《国家创新型城市创新能力评价报告》， 选取上海、深圳、南京、苏州、杭州、宁波、合肥、青岛、武汉、成都、西安、沈阳等在创新领域表现突出的12 个城市为样本，覆盖华东、华南、华中、西南、西北、东北等区域，对创新政策制定与实施情况开展比较分析。筛选出2021年至2023年上述城市公开发布的与创新密切相关的条例、规定、决定、办法、细则、规划、计划、指引、意见、方案、措施等236件政策文本作为分析对象（剔除已失效及已废除的政策）。
表1 2021 年至2023 年国家创新型城市创新能力排名
资料来源：科技部科学技术信息研究所，《国家创新型城市创新能力评价报告》（2021 年至
2023 年）。
注：2023 年报告首次将北京、上海、天津、重庆4 个直辖市纳入评比。
表2 创新政策分类
（二）创新政策分类
创新政策的研究覆盖科技研发、成果转化、技术经济、新技术产业等创新环节，是一种对创新主体、活动、要素、环境、价值进行规制和调节的系列政策。本文从政策实操角度，归纳出高等教育发展、核心技术攻关、企业培育、科创平台建设、成果转化、人才引育、金融服务、跨区域合作、要素保障等九大创新政策类别。并据此分析12个城市样本在2021—2023年的创新政策制定情况，大致可以分为巩固优势创新类、补齐短板创新类、科教优势创新类和机制模式创新类。
城市创新政策制定及实施成效分析
（一）巩固优势创新类
这类创新型城市以上海、深圳、苏州等为代表，产业和人才优势突出，创新政策侧重于发挥企业主体优势，精准对接企业需求，重点聚焦要素保障、科创平台建设、核心技术攻关、成果转化、人才引育和跨区域合作等领域，巩固优势推动创新链与产业链深度融合，促进城市集聚各类创新要素和资源，从而激发市场活力。
基于服务国家发展战略， 上海着重强调科技创新策源功能，强化创新要素保障，与全球主要城市竞争创新硬实力和软环境。2021年，《上海市建设具有全球影响力的科技创新中心“十四五”规划》发布， 出台创新政策举措。2021— 2023年，上海市进一步细化创新政策体系，配套发布33 项科技创新专项政策。上海通过构建体系化战略创新力量在全球科技竞争中稳居前列，截至2023年底，上海的高新技术企业突破2.4万家。
深圳作为粤港澳大湾区国际科技创新中心核心引擎， 具备完善的产业体系和强大的科技创新能力。2021年，《深圳市科技创新“十四五”规划》发布，目标是建成现代化国际化创新型城市。深圳在2 0 2 1 年至2023年间出台了20项政策支持城市科技创新，企业培育成为重中之重，7项政策直指中小企业、高新技术企业和总部经济。截至2023年底， 深圳的高新技术企业超2.47万家，科技型中小企业突破2.33 万家。
苏州正加快打造具有全球影响力的产业科技创新中心主承载区。2021—2023年，苏州密集出台17项专项配套文件。截至2023年底，苏州拥有国家科技型中小企业入库数2.54万家；国家级科技企业孵化器76家，跃升至全国第一；科创板上市企业55家、中国潜在独角兽企业75家， 均居全国第三；有效高新技术企业数达15717家，居全国第四；独角兽企业17家，居全国第六。
图1、图2、图3 分别为上海、深圳、苏州创新政策雷达图
图片来源：作者根据公开资料统计绘制。
图4、图5、图6 分别为杭州、宁波、沈阳创新政策雷达图
图片来源：作者根据公开资料统计绘制。
（二）补齐短板创新类
这类创新型城市以杭州、宁波、沈阳等为代表，从政府、企业到高校都具有一定的创新能力和创新水平，但与其他城市比较，缺乏国家重大科研基础设施平台。在创新政策制定方面聚焦补齐短板，培育内生经济增长机制，积极兴建国家实验室， 开展国际大科学计划和大科学工程，从而提高城市创新水平。
自2021年以来，杭州相继发布了《杭州市科学技术发展“十四五”规划》等统领性政策，科创平台建设是政策重心之一。在10项专项创新政策中，科创平台类政策占据主导。杭州锚定短板，主动对接国家资源，实施数字经济创新提质工程，截至2023 年底，全国重点实验室数量跃居全国第四，国家级孵化器数量领跑省会城市。
宁波民营经济和制造业发达，深入实施人才和创新“栽树工程”，加快建设高水平创新型城市。以《宁波市科技创新“ 十四五” 规划》为总体纲领， 2 0 2 1 — 2023年，发布专项科技创新政策文件27件。通过政策引导，宁波在创新平台方面量质齐升，聚力打造甬江科创区“科创策源中心”。截至2023 年，宁波拥有省部级以上实验室47家。
沈阳近三年来聚焦短板， 推进创新平台、创新生态、创新人才“三位一体”建设。2021—2023年出台的23项专项创新政策，主要聚焦于人才引育（6项）、科创平台建设（5项）及要素保障（5项）。截至2023年底，沈阳的国家级科技创新平台达到76个，各级各类平台达到1510个。
图7、图8、图9 分别为南京、武汉、西安创新政策雷达图
图片来源：作者根据公开资料统计绘制。
（三）科教优势创新类
这类创新型城市以南京、武汉、西安等为代表， 高校、科研院所林立，科教资源实力雄厚，把科教优势、人才优势转化为发展优势、竞争优势，为城市创新提供有力支撑。政策多点分布，侧重于知识产权、科创平台建设、金融服务、财政支持、区域合作协同等领域，从而形成多元化、全链条的创新服务体系。
2021—2023年，南京出台了《关于新发展阶段全面建设创新名城的若干政策措施》《关于深入推进引领性国家创新型城市建设的若干政策意见》《南京市创新驱动、产业转型示范三年行动计划（2022—2024年）》三个综合性创新政策，共67个涉及科技创新的政策点，还出台了10个专项配套文件。南京依托紫金山实验室等创新载体以及一万多家高新技术企业等创新主体，跑出创新加速度。
2021—2023年，武汉出台了《武汉市科技创新发展“十四五”规划》《武汉市进一步加快创新发展的若干政策措施》《纵深推进“双创”工作 加快培育市场主体实施方案》《2023年武汉市科技创新工作要点》4项综合性创新政策，共106项涉及科技创新的政策点，还出台了22项专项配套政策。截至2023年底，武汉拥有30家国家重点实验室， 科技型中小企业评价入库1.25 万家。
图10、图11、图12 分别为合肥、成都、青岛创新政策雷达图
图片来源：作者根据公开资料统计绘制。
2021—2023年，西安密集发布33项专项配套政策，构建起全方位、多层次的创新支持体系。在政策推动下，知识产权、科技、金融、财政等部门沟通联动加强，推出“直接融资+间接融资”组合拳， 使更多金融资源流向高含金量、高附加值的行业领域。西安市创新投资基金形成了覆盖企业种子期、初创期、成长期和成熟期全周期发展需求的基金投资生态链。
（四）机制模式创新类
这类创新型城市以合肥、成都、青岛等为代表，探索机制创新、模式创新、创投城市的路径，构建以应用基础研究、技术创新、成果转化、产业创新、人才支撑、科技金融、知识产权为重点的全过程创新生态链，通过深化“高企育苗—高企认定—高企上市” 培育体系，实现政策精准匹配，打造个性化、特色化发展的城市样板。
合肥依托综合性国家科学中心的创新优势，加速转化科技成果。机制上，设立科技创新委员会作为专门议事协调机构，组建5个市级科技成果转化专班，常态化对接高校院所。2021—2023年，合肥出台14项专项政策，主要侧重成果转化以及科创平台建设。与中国科学技术大学共建“科大硅谷”，通过创新生态营造、探索建立“团队+基金+ 载体”运营模式，导入全球创新资源。
2021—2023年，成都出台《“十四五”科技创新规划》《成都市推进科技创新和科技成果转化同时发力的实施方案》等引领性创新政策，配套出台14项专项政策，重点聚焦成果转化、要素保障等方面，建立高校、院所、企业、政府、中介机构等多方参与的成果转化联席会议制度。截至2023年底，成都市支持企业联合高校院所共建产学研联合实验室、工程技术研究中心共48 家，开展校地成果转化项目合作200余项。
青岛聚焦海洋科技创新统筹布局创新政策体系。2022年5月，《青岛市海洋科技创新示范工程管理办法》出台，通过政策引领支持海洋经济高质量发展，聚焦海洋医药和生物制品、海洋高端装备、海洋新材料等领域开展技术创新攻关，推动海洋领域前沿技术、关键共性技术和集成性技术的提升，积极建设全国海洋科技大市场。截至2023 年底，青岛共有高新技术企业约8000家。
完善城市创新政策体系的对策建议
从12个城市2021—2023 年创新政策制定和实施成效看，不同城市的创新资源禀赋和功能定位，决定了创新政策侧重点不同。创新政策将各种不同的复杂系统连接在一起， 形成一种新的“元动力”，在良性循环和恶性循环中不断演变、相互交织，把微小的干预放大成巨大的影响。良性循环为城市高质量发展提供巨大的潜力，而恶性循环需要系统性的干预才能实现逆转。因此， 建议从以下五方面完善城市创新政策体系。
（一）打造与城市功能定位和远景目标相匹配的创新体系
从服务国家战略的视角出发，明确城市在国家发展大局中的功能定位和发展方向，同时发掘城市资源禀赋和竞争优势，构建与城市目标定位相一致的创新政策体系。强化基础研究领域、交叉前沿领域、重点领域前瞻性、引领性布局， 依托高校、科研院所、优质企业等创新主体，探索不同模式的城市创新路径。针对城市创新的薄弱环节，对症下药、取长补短。把科教兴国、人才强国、创新驱动发展三大战略统筹部署、一体推进，城市的教育资源、科技资源、人才资源“ 三位一体” 协同，相关的创新政策能够配套。顺应科研边界、研究范式、技术趋势等的发展变化强化制度供给，增强创新的广度、深度、速度和精度。
（二）畅通“政产学研金服”创新通道
塑造良好的城市创新氛围和创新生态，需要政府、企业、学校、科研机构、金融机构、服务机构等多方主体协作。政府制定创新政策作为催化剂，在突出政策重点的同时，兼顾高校学科建设和科研布局、创新企业培育、科研机构建设、金融服务、要素保障等方面，多管齐下，加大政府采购自主创新产品力度，出台一系列创新政策的“组合拳”，打通政策“堵点”，畅通“基础研究—技术开发—成果转化与孵化—产业应用”创新路径，推动科技创新与产业创新融合发展。
（三）推进跨区域合作创新政策的制定
头部城市可以成立创新联盟，制定跨区域合作的创新政策。在长三角、珠三角等片区联动形成科技创新集群， 沿海城市与内陆城市之间互设“创新飞地”，突破区域壁垒，发挥集聚效应，建立创新资源共享和优势互补机制，构建全国统一大市场。深化东部、中部、西部城市之间人才协作，完善人才自主培养机制和有序流动机制，促进人才区域合理布局。加强国内城市与海外城市之间的创新合作，出台海外创新人才引进及优质创新项目引进政策， 促进资源要素有效流动。深度参与全球科技发展，携手构建全球科技创新共同体。
（四）建立健全创新政策宣传及实施成效评价机制
将各类创新政策宣传与城市形象传播活动相结合， 采用新媒体直播、视频等多种模式宣传创新政策内容及成效。制定以创新能力、质量、实效、贡献为导向的创新政策指标内部评价体系， 原始创新、集成创新、开放创新一体设计，每年度统计评估城市创新成效。根据评估结果精准施策， 全盘考虑，形成“共性+个性”创新政策工具箱，既着眼于短期成效，同时评估远期影响， 及时调整政策侧重点。
（五）发挥企业作为创新链和产业链结合点的粘合作用
强化企业创新主体地位， 贯通科技创新、产业创新、金融创新和人才创新的链条， 在全链条创新中发挥更大作用。企业不仅要在技术创新、成果转化、产业孵化等方面保持主体地位，也要在应用研究和基础研究中发挥更大作用，带动相关高校、科研院所共同推动完成高水平、目标导向的研发活动。推动“单项冠军”和“专精特新”企业发展壮大，提高研发费用加计扣除比例。建立多种形式的中长期激励机制，吸引凝聚更多人才，构建良好的创新生态，共同创造市场价值，从而推进创新型城市建设。
作者分别为宁波东海经济研究院院长；宁波东海经济研究院研究员
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