李 杨 曹 锐 袁珂鑫 叶 真
内容提要：
人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事。近年来，我国出生人口持续下降，总和生育率低于世代更替水平，低生育水平导致人口失衡风险越来越突出。浙江是我国东部沿海的经济发达省份，但总和生育率低于全国水平。本文以浙江省为例，总结梳理近年来的人口发展形势和生育现状，分析制约生育的主要问题并提出对策建议，为全国进一步完善生育支持政策体系提供参考。
人是发展的根本目的，也是发展的根本动力。我国出生人口已经连续多年下降，低生育率成为影响我国人口长期均衡发展的主要风险。二十届中央财经委员会第一次会议提出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，强调“努力保持适度生育水平和人口规模”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。2024年10 月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》提出“完善生育支持政策体系和激励机制，营造全社会尊重生育、支持生育的良好氛围”。浙江作为我国东部沿海的经济发达省份，GDP总量处于全国第4位，人口总量长期保持稳定增长态势。2023年省域常住人口规模跃升为全国第7位。但浙江省人口增量主要依赖外来人口流入，2023年全省人口自然增长为负5.7万人， 首次出现人口自然负增长，总和生育率和粗出生率均低于全国水平。在我国人口进入长期负增长通道和各省“抢人大战”日趋白热化的背景下，浙江作为“两个先行”（中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行）示范省，如何进一步完善生育支持政策体系，构建生育友好型社会，不仅对自身发展具有重要现实意义，也对其他省市具有一定参考意义。
浙江省人口发展现状和形势
出生规模降幅趋缓，“三孩”数量有所提升。2016年“全面二孩”政策放开后， 浙江省户籍出生人口达到峰值55.97万人，此后逐年下降至2023年的26 . 11万人， 累计降幅达53%。受生育支持政策效应发挥和疫情后生育补偿效应的影响， 2 0 2 3 年全省出生人口降幅收窄，仅比2022年的26.21万人下降0 . 1 万人， 降幅远缓于全国（-5.6%），“三孩”数量也从1.12万人增长到1.19万人，呈回升态势（见图2）。
图1 2010-2022 年浙江省常住人口机械增长和自然增长情况
数据来源：《浙江省统计年鉴》。
图2 2010-2023 年浙江省出生人口及孩次占比情况
数据来源：浙江省卫生健康委员会生育统计资料。
育龄妇女缓慢减少，已婚比例逐步降低。浙江省户籍育龄妇女（15-49岁）规模从2018年的1268万人下降至2023年的1166万人，年均减少约20万人；其中已婚育龄妇女规模下降更快，从931万人下降至782万人，年均减少约30 万人，育龄妇女的已婚比例从77%降低至67%，降低约10个百分点（见图3）。
图3 2010-2023 年浙江省育龄妇女及已婚育龄妇女人口情况
数据来源：浙江省卫生健康委员会育龄妇女统计资料。
婚育年龄逐年推迟，婚育间隔明显延长。2 0 1 5 — 2023年，浙江省育龄妇女的平均初婚年龄从2 5 .35岁推迟到27.5岁，平均初育年龄从26.98岁推迟到29.53岁， 并且育龄妇女从初婚到初育的时间间隔从1.63年拉长至2.03年。
因此，从短期看，浙江生育支持政策已经初步显示成效，但还未从根本上扭转出生人口下降的趋势。从长期看，随着育龄妇女规模和结婚比例的下降，叠加婚育年龄的推迟和间隔的延长，生育形势未来仍然十分严峻， 迫切需要完善生育支持政策体系，加快走出低生育率陷阱。
存在问题
婚恋难，适龄青年步入婚姻存在障碍。部分适婚青年从网络上获取的婚恋信息具有片面性和误导性，对婚姻有先入为主的负面印象， 造成“未婚先恐婚”“只恋爱不结婚”的现象。线上交友具有迷惑性，网恋“奔现” 容易“翻车”。线下一些婚介机构存在收费高、隐私泄露、婚托婚骗等乱象，导致一些年轻人在相亲过程中耗时耗力耗钱。2022年浙江省结婚登记3 0 .43万对， 粗结婚率为4.62‰，排在全国第23位。
生育苦，生育体验不佳抑制生育潜能。根据国家卫生健康委的数据，从全国看， 约有7%—10%的育龄夫妇患有不育不孕症，但目前接受辅助生殖治疗的比例还很低。以金华市为例，全市不孕妇女约17万人，不孕率约15%，但每年接受辅助生殖仅约2600人，仅占不孕妇女的1.53%。浙江省共有经批准开展人类辅助生殖技术的医疗机构30家，虽已覆盖全部11 个设区市，但超过半数集中于杭州、宁波、温州等中心城市，难以满足各地患者就近就医需求。并且患者接受治疗的负担也较重。例如试管婴儿单周期平均花费约为3.5 万—4.5万元，医保仅能覆盖0.8万—1.1万元。此外，国家精神疾病医学中心2023年5月的数据显示，全国女性产后抑郁症的患病率达到14.7%， 部分育龄人群在孕前、产前、分娩、产后等关键环节的舒适度不足，生育意愿打了一定折扣。
养育贵，精养模式下育儿成本居高不下。养育孩子的经济、精力投入大，让育龄群体望而却步。《中国生育成本报告》推算，浙江省养育一个孩子到18岁的平均总成本达72万元，位居全国第三。根据作者2022年对浙江省的调查， 养育0-6岁子女的年均成本为5.98万元，占夫妻双方年均可支配收入11.51万元的52%； 此外，“生出没人带”的问题也比较突出，有18.5%的家庭因无人帮忙抚养或育儿精力不足而不愿意生育；一孩“高投入但回报不确定”的养育体验影响了家庭的再生育决策， 仅有32.7%的有孩家庭愿意再生育。
教育卷，家庭陷入“子女教育竞赛”。随着人民生活水平的提高，普通家庭的教育也日益“高端化”“贵族化”， 给孩子选择钢琴、乐高、编程、马术等兴趣班以及参加国际研学营等成为一种风潮。教育攀比下，家庭的经济负担加重。而母亲不仅承担了照料子女的传统职能， 还越来越呈现出“教育经纪人”式的特征，负责了解目标学校要求、制定个性化学习路线、规划课余时间等。这也进一步加重了母亲的角色负担， 进而削弱了女性生育多孩的意愿。
浙江长兴：幼儿快乐学非遗。 图/ 中新社
对策建议
2022年6月，浙江省委、省政府印发《关于优化生育政策促进人口发展的实施意见》，目前全省11个设区市、30多个县（市、区）、20多个省级部门也出台了配套措施， “1+1+11+90+N”的生育支持政策体系正在形成。其中不乏亮点和突破，如浙江省选择17 个市县率先推进普惠托育纳入基本公共服务的试点；杭州市发放一次性孕产补助和育儿补助，其中二孩合计发放7000 元，三孩合计25000元，并且三孩家庭参照“ 无房家庭”优先摇号；宁波将多孩家庭的住房公积金最高贷款额度上浮20%；衢州市柯城区对入托的一孩、二孩、三孩分别发放500元、1000元、2000元的托育补贴等。但对照群众在婚嫁、生育、养育、教育各个环节遇到的痛点，生育支持政策体系仍有进一步完善空间。
（一）系统谋划，率先建立和完善生育支持政策体系
浙江省各地对《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见》的贯彻力度、执行程度和落实难度各不相同；现有各部门政策呈碎片化状态，并且覆盖孩次面较窄，覆盖育儿时期较短；许多政策落地较难，对于政策的执行也缺乏必要的监管措施等。
因此，亟须进一步加强顶层设计，以系统观念统筹谋划人口问题，建立一个覆盖面更广、时效更长、全方位环环相扣的生育支持政策体系。例如，完善行业管理法规体系， 加大对于婚恋中介市场的治理力度，为愿婚青年提供安全、可靠、舒心的交友平台。加强孕产妇产后心理关怀和护理服务，提升生育全过程体验。推广普惠托育试点，着力增加公建托位供给，提高公建托位占比，优化服务质量，降低收费标准，切实减轻群众养育压力。进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担。开展政策跟踪评价，对于效果较好、群众可感度高的政策要坚持推行，视情加大力度；对于效果一般、受众群体较小的政策及时调整优化。
（二）大力宣传，积极营造婚育友好社会文化氛围
调研发现，仍有部分群众对生育支持政策存在认识盲点和误区，特别是对各级政府已经出台的生育支持政策不了解，亟须及时跟进宣传工作、加强正面引导。充分利用主流媒体、自媒体和文艺作品进行正向婚育文化宣传，避免助推“恐婚”、生育焦虑、婚育陋习、高价彩礼等负面信息。加强高校体系对人口与婚育家庭的国情国策教育，加强婚恋咨询与指导，引导青年树立积极、文明的婚恋观，倡导适龄婚育、优生优育。积极发挥群团组织宣传教育等作用，鼓励引导社区、单位、个人参与，共同营造生育友好型社会环境。尊重家庭在生育中的主体地位， 从只关注孩子拓展至维护家庭关系，塑造爱与信任的家庭氛围。以关心关爱生育职工为核心，全面构建尊重生育、性别平等的工作氛围和就业环境，引导企业制定有利于育龄员工兼顾家庭与工作平衡的工作制度和福利政策。
（三）改革引领，积极出台有利于生育支持的优惠政策
加强生育医疗费用保障，探索将适宜的分娩镇痛以及辅助生殖技术项目纳入医保报销范围。调研发现， 浙江省托育机构生源不稳定，管理和运营风险较大， 建议为登记备案的托育机构统一购买托育机构责任保险， 帮助托育机构纾困扶持。统筹社区各类资源，发挥贴近居民的服务优势，提供更多免费或低收费用房场地，大力发展社区嵌入式托育。推动0-3岁婴幼儿托育和4-6岁幼儿学前教育服务一体化管理改革，将两个年龄段的照护和教育服务重心转向婴幼儿身心健康成长，将设施、教师、经费等资源要素合理统筹、一体调配。加强儿童医院、妇幼保健机构和综合医院、中医医院的产科、儿科建设，推动绩效工资分配向产科、儿科倾斜。研究探索对录用女职工（有0-3周岁子女） 达到一定数量和比例的用人单位给予一定的税费减免。建立社保协同支持生育机制， 靶向支持生育青年职工，在其子女0-6岁期间，返还一定比例“三险一金”个人缴费。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。
（四）强化管理，建立健全基层队伍和数智服务平台
抓好人口发展工作职能转变与基层队伍角色转换两项工作。2015年卫生和计划生育机构改革后，基层人口家庭发展工作队伍明显削弱。某区级层面从原有24人减少到3人。单凭几人的力量很难满足新时代人民群众对人口家庭服务的需求，也很难全面完成新时期促进人口均衡发展的各项工作。建议加强乡镇（街道）、村（社区）等基层人口管理体系和服务能力建设，省级层面出台进一步加强人口家庭发展工作队伍建设指导意见，调动原有资源，建立一支和人口长期均衡发展相适应的基层人口家庭发展工作队伍。原有计划生育人口统计平台的单一部门数据已不能满足当下人口全周期跨部门的服务和分析需求，要强化基层人口信息管理职责， 促进入户、入学、婚姻登记、卫生健康等基础信息融合共享，打破部门数据壁垒， 建立“婚、生、养、教、流、扶”等围绕生命全周期的人口均衡发展大数据数智平台，科学研判生育形势和人口变动趋势，做好后续决策支撑。
作者单位：浙江省发展规划研究院
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