张 平 刘 岩
内容提要：
发达的海洋经济是海洋强国建设的基础。当前，全球海洋治理及其规则制定进程明显加快且有新的发展，影响着海洋经济发展格局。面对新情况，本文深入分析全球海洋治理规则演进趋势和特征，统筹海洋产业发展与安全，提出以科技创新引领海洋新质生产力发展，主动对标国际标准并引领国际规则，积极构建蓝色伙伴关系等建议，推动海洋强国建设行稳致远。
海洋孕育生命、联通世界、促进发展，对人类社会生存和发展有重要意义。海洋是高质量发展的战略要地，也是全球关注的焦点领域。世界海洋大国在海洋经济发展、科技进步、资源环境的保护和利用方面竞争激烈。当前，我国海洋强国建设加速推进。同时， 应对全球气候变化、防治海洋污染、加强生物多样性保护与可持续利用等全球海洋治理规则加快制定，影响着海洋经济发展格局。尤其是海洋交通运输业、海洋工程装备制造业、海洋渔业、深海采矿业、海洋药物与生物制品业面临较大机遇和挑战。作为海洋强国建设的重要力量，海洋经济正处于向高质量发展转变的关键阶段。
全球海洋治理的基本趋势
全球海洋治理是以国家、地区、组织等为主体，应对海洋领域出现的全球性问题和挑战，共同参与拟订多双边条约或国际规则而形成的合作共治模式。近年来，全球海洋治理及其规则制定进程明显加快且有新的发展。
图为山东省荣成市桑沟湾海洋牧场。 图/ 中新社
（一）全球海洋治理与规则变革进入加速期
全球海洋治理始于“二战”结束联合国成立初期，经历了从海洋秩序建立到保护和可持续利用的历史性转变。在海洋生态保护方面，全球海洋治理更加强调保护海洋生态系统，维护海洋生物多样性，如通过设立海洋保护区、保护濒危物种以及修复受损生态系统，维持健康的海洋生态环境。在海洋资源利用方面，全球海洋治理坚持可持续利用原则，并针对资源类型，细化为渔业管理、海洋矿产资源开发、可再生能源利用等， 核心目标是避免海洋资源因为过度使用而枯竭。在污染防治方面，通过制定和实施严格的污染控制政策，减少塑料垃圾、石油泄漏、有害化学物质排放，降低对海洋的污染，保护海洋水体健康和生态系统的安全。在维护海洋安全和秩序方面，通过打击海盗行为和防止海上武装冲突等，维护海上航行的自由和安全。
为达到上述全球海洋治理的目标，近年来一系列以法律和政策框架为主要形式的规则正在制定和实施，如《2030年可持续发展议程》（2 0 1 5年），《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》（2022年），《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ协定）（2023年），《IMO减少船舶温室气体排放战略》（2023 年），《国际防止船舶造成污染公约 附则Ⅱ》等。我国作为海洋大国，正在积极参与并推动全球海洋治理进程。
（二）全球海洋治理在发展中呈现新特征
从参与主体看，现阶段海洋治理参与范围相较之前更为广泛，强调多方参与， 包括国家、国际组织、非政府组织、私营部门和地方社区等。通过多元参与和合作治理，增强了政策制定和实施的包容性、全面性、有效性， 促进了利益相关者之间的协调与合作。从全球海洋治理和规则制定的内容看，有如下特点。
一是保护和可持续利用成为全球海洋治理的核心。国际社会深刻意识到健康的海洋生态系统对全球环境和经济来说都不可或缺，强调预防性原则并坚持生态系统方法，海洋保护已经成为国际社会共同努力的方向，极端环保主义逐步显现并趋向主流化。
二是全球海洋治理规则体现出更强的跨国性、全面性。例如，《巴黎协定》和《生物多样性公约》等国际条约，加强了全球在应对海洋污染、气候变化和生物多样性保护方面的合作与行动，更加关注海洋作为地球气候整体变化中的关键一环，与其他自然要素相互融合、相互影响。
三是现代海洋治理越来越依赖科学研究和技术创新。通过国际大科学计划和卫星监测、海洋探测和大数据分析等现代技术手段，提高对海洋资源的勘测、利用、管理和保护能力。2020年联合国批准的“海洋科学促进可持续发展十年”计划就是其中之一，它是一项全球性行动计划，旨在开展科学能力建设，强化全球伙伴关系，通过提供数据、信息、知识和能力支撑，构建基于科技创新的全球海洋治理体系，助推海洋可持续发展目标实现。
四是面对世界百年未有之大变局，全球海洋治理进程与国际政治博弈密切相关。当前，南北极海域和国家管辖外海域等成为全球海洋治理热点区域，多方利益相关者在全球海洋治理中不断角力， 推动国际海洋关系进入从合作中竞争向竞争中合作转变的新阶段。
全球海洋治理相关制度及对海洋经济的可能影响
当前，以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》） 为代表的国际法以及分部门、分区域的国际条约为全球海洋治理提供了基本法律框架，从海底矿产资源勘探开发、公海渔业资源保护利用、海洋船舶航行和污染防治等方面作出规定，共同构成了各国参与全球海洋治理的法律基础。从全球海洋治理的发展趋势看，以保护和可持续利用为核心的治理规则逐步呈现保护目标定量化，保护范围、保护程度和保护手段规范化特征。《公约》等法律制度的新发展与全球气候变化叠加，将影响或重塑世界海洋经济格局，海洋经济发展硬约束逐步增强，我国海洋经济发展的机遇与挑战并存。
（一）全球海洋治理新发展——BBNJ协定
2023年6月，联合国通过了《公约》下的《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》。BBNJ协定是全球海洋治理进程的重要里程碑，在国际政治和法律领域设立了新的法律制度。
BBNJ协定主要包括以下内容：（1）设立海洋遗传资源惠益分享制度，以便公正公平地分享国家管辖范围以外区域利用海洋遗传资源所产生的惠益；（2）建立包括海洋保护区在内的划区管理工具综合系统，以便保护和增强国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性；（3）规定缔约国为其相关活动开展环境影响评价的相关程序、门槛等，以便确保其相关活动对环境的影响在决策时得到评估，防止、减轻和管理重大不利影响，同时，要求在能力建设和海洋技术转让方面开展合作的义务，并对一些跨领域问题作出相应的机制安排。
BBNJ协定为公海和国际海底区域治理增设新制度， 在促进全球海洋治理法治建设的同时，也将给公海自由制度带来重大冲击；BBNJ协定设立了新治理机制，是全球海洋治理的新成就，但也将引发全球海洋秩序的变革； BBNJ协定的适用范围覆盖了全球2/3以上的海洋面积， 有助于保护全球海洋，但也将带来新的国际竞争。随着BBNJ协定的生效实施，深海采矿、公海捕鱼、远洋航运、海底铺设电缆等活动将受到严格管控。
（二）与主要海洋行业相关的具体制度安排
1.海洋交通运输与海洋工程装备业
国际海事组织（IMO）是全球航运与船舶治理过程中的核心机构和主要协调者。作为联合国的一个专门机构，近些年更新了一系列具有约束力的公约、规则等，主要集中在环境保护、安全标准、应对气候变化方面。这些新的规则影响着包括我国在内的全球航运业发展。如2023年刚通过的《IMO减少船舶温室气体排放战略》，提出到2050年前后温室气体达到净零排放的目标。这项战略一方面有助于推动各国减碳目标的实现，降低温室气体排放；另一方面，航运去碳化让船舶公司在设计和操作上遵守相关要求，采用新技术、更环保的燃料、更先进的设备，增加了合规成本和运输成本。目前，美国、欧盟、新加坡、英国等推行脱碳战略，力求从燃料源头和管控上减少碳足迹。如美国的海事“脱碳”战略，旨在减少航运业的温室气体排放，为船只和港口基础设施的建设更新提供资金支持。欧盟委员会的“Fit for 55”提案，旨在实现2050年欧盟全面脱碳目标。欧盟海上运输脱碳（F u e l E U Maritime）计划，要求所有进出欧盟的5 0 0 0 总吨以上船舶碳排放强度低于规定水平，否则将导致罚款。这一规定可能会导致我国航运业燃料困境和旧船舶的淘汰，进一步带来中欧贸易壁垒等负面影响。
2.远洋渔业
随着全球渔业资源的日渐枯竭，国际社会开始加强对公海渔业资源的管理和保护。全球层面，联合国粮食及农业组织（FAO）等，开始制定和实施一系列国际渔业规则和标准，以应对全球渔业面临的挑战。区域层面，相关区域性渔业管理组织（RFMOs）通过制定管控措施、技术要求确保渔业活动和海洋生物多样性间的平衡，如大西洋金枪鱼养护国际委员会（ICCAT）和西部和中西部太平洋渔业委员会（WCPFC）等组织。开普敦协议由IMO于2012年通过，规定了渔船建造标准等，目前尚未生效。国家层面，各国也在积极履行国际义务，如美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布了关于2024年太平洋蓝鳍金枪鱼的商业捕捞限制，以保障渔业的可持续发展。
这些实施细则主要涉及渔业资源的保护、利用和管理等方面的规定，以及渔业生产者的权利和义务等方面的内容。一方面，有助于更好地保护和管理渔业资源，促进渔业的可持续发展；另一方面，要求渔业生产者遵守更加严格的规则和标准，以确保渔业活动的合法性和可持续性。因此，渔业活动需要更加关注这些国际海洋规则的变化，并积极适应这些变化，以确保其合法性和可持续性。
3.深海采矿业
与采矿业相关的国际海洋规则变化主要体现在深海采矿法规的推进、环境保护标准的提高以及各方责任与义务的明确等方面。
国际社会和国际海底管理局（ISA）正积极推进深海采矿法规的制定。例如，ISA 理事会已经在审议《“区域” 内矿物资源开发规章草案》， 但仍存在诸多未解决的问题和争议。例如，如何监测和评估环境影响,如何收取矿物开采的特许权使用费以及建立环境赔偿基金等，仍缺乏清晰的环境保护措施和数据支持，尤其是对于深海生态系统的长期影响评估不充分。国际标准化组织船舶与海洋技术分技术委员会（ISO/TC8/SC13）正在制定一系列与深海采矿环境保护相关的标准，包括海洋沉积物间隙生物调查、海洋环境影响评价、深海环境原位长期成像测量等。这些标准将直接用于国际海底水域环境基线调查及海洋环境影响评估，为深海采矿活动的环境保护提供科学依据。
4.海洋药物与生物制品业
作为海洋战略性新兴产业，以科技创新为动力的海洋生物产业是全球抢占的制高点，相关的国际海洋规则正在加速形成。
生物多样性公约（CBD） 强调海洋生物资源的保护和可持续利用，鼓励各国采取措施，推动海洋生物产业可持续发展。由于海洋生物技术不断发展，世界各国对海洋遗传资源（MGRs）的获取和利用也引起了国际社会的关注。BBNJ协定为深海遗传资源的获取和惠益分享提供了法律依据，要求缔约方管理深海遗传资源的采探、保藏、研究、开发和商业化利用的全过程，并向没有探采和利用能力的成员分享惠益，将加速新一轮生物科技革命和产业变革。欧洲海洋委员会（EMB）等机构不断推进海洋生物技术领域的创新政策和战略，重点包括推动环境友好技术和新药物开发，识别海洋生物技术研究的优先领域。此外，世界知识产权组织（W I P O）和世界贸易组织（WTO）也在讨论如何平衡知识产权保护和公开获取科学信息的需求，特别是海洋遗传资源的开发利用。
我国海洋经济发展的方向和重点
发达的海洋经济是海洋强国建设的基础。经过多年发展，我国海洋经济总量持续增长，产业结构不断优化升级， 海洋生态文明取得新进展，沿海地区已经形成各具特色的海洋产业集群，科技创新成为推动海洋经济发展的重要动力， 海洋经济在国民经济和社会发展中的地位日益突出。党的二十大报告提出全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的奋斗目标和重点任务，对海洋经济发展提出更高要求，海洋经济进入高质量发展阶段。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球海洋治理规则正在形成，直接影响着海洋开发与海洋经济发展的环境、市场、技术和规则等。面对新情况，海洋经济高质量发展要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引， 坚持海洋命运共同体理念，心怀“国之大者”，把握海洋经济发展与合作大势；要掌握全球海洋治理新规则的发展，围绕科技创新、大力发展海洋新质生产力、提升国际竞争力， 以及支撑国家经济社会发展等确定重点产业；要从统筹发展与安全，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局来谋篇布局海洋经济发展和海洋强国建设。
持续推动海洋科技创新能力建设，以科技创新引领海洋新质生产力发展。培育海洋新质生产力，能够有效应对全球海洋治理带来的海洋产业技术和规则门槛提高的新挑战。一是加强海洋应用基础研究和前沿科学研究，推动跨学科和跨领域的合作， 提升对海洋资源利用和保护的科技支撑能力；二是大力发展海洋高新技术，尤其是要推进海洋经济转型进程中亟需的、关键的前沿技术取得新突破，推动海洋领域关键核心技术自主可控；三是应对全球海洋治理规则的新变化，开展重点海域生物多样性调查，努力提升我国在全球海洋治理中的话语权。同时，构建开放创新生态，主动设计和发起国际大科学计划和大科学工程，以科技话语权支撑和引领国际规则和制度话语权。
主动对标国际标准并引领国际规则，构建具有核心竞争力的现代海洋产业体系。当前全球海洋治理规则变革向绿色化转变，叠加大国博弈日益激烈等多重因素，要求我国产业结构加速调整，推动海洋产业向创新（智能）、低碳、融合和安全方向发展， 亟须提升海洋产业的国际核心竞争力。一是大力发展海洋制造业及生产性服务业，通过政策引导和资金支持，壮大海洋工程装备制造、新材料等新兴产业，培育包括海洋信息服务在内的生产性服务业的研究、设计和开发，推动产业链延伸和价值链提升。二是大力推进生态产业化、产业生态化，推广环保技术和可持续生产模式，构建海洋绿色低碳循环经济体系，实现海洋经济效益与环境效益的双赢。如大力发展生态养殖业，提升渔业产品质量和市场竞争力。三是依靠自主创新，培育符合和引领国际规则的海洋未来产业，包括深海相关产业、与人工智能相关的海洋产业、与绿色低碳有关的蓝碳产业等。
积极构建蓝色伙伴关系， 不断深化海洋经济合作。当前，全球海洋治理形势严峻， 过度捕捞、海洋污染、海平面上升和海洋垃圾等问题突出， 制约着人类社会和海洋可持续发展，进一步完善全球海洋治理体系是国际社会面临的重要课题。要坚持人类命运共同体和海洋命运共同体理念，在《公约》框架下推动全球海洋治理体系改革完善，积极参与区域组织相关活动，引导国际规则向对我国有利方向发展。以东南亚、非洲为重点区域，深化与共建“一带一路”国家合作，构建全球蓝色伙伴关系，扩大海洋朋友圈，推进海洋经济合作走深走实，分享我国的技术和经验， 为全球海洋治理贡献力量。
（参考文献略）
作者分别为自然资源部海洋发展战略研究所海洋经济与科技室主任、副研究员；自然资源部海洋战略与经济司原副司长、研究员
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