黄松涛
内容提要：
农村税费改革给亿万农民带来了实实在在的好处，从根本上解决了农民负担问题， 推动了农村基本公共服务体系建设，极大提升了乡村治理能力。然而，随着农村税费改革进入深水区，乡村治理也面临着乡村财政压力大、乡村治理负担重、乡村干部与群众联系减弱等新的挑战。推进乡村治理现代化，亟须精简乡镇政府机构和转变职能、减轻乡村治理负担、重塑乡村干部与群众的联系。
乡村治理是指以乡村基层政权为主体的国家机构和其他基层组织为乡村社会提供公共品的活动，是国家治理的柱石和乡村振兴的基础。乡村治理基于特定的乡村财税制度，财税制度不仅为乡村治理提供财力保障，而且本身就是乡村治理的重要组成部分。肇始于21 世纪初的农村税费改革不仅规范了税收管理制度，更重要的是，它通过全面调整农村公共品的提供范围、提供力度、提供方式，从根本上解决农民负担问题、推动与城市均等的公共服务体系建设、夯实城乡融合发展的基础，更好将乡村纳入现代化国家治理体系中。
图为安徽芜湖农村公路摊铺施工现场。 图/ 中新社
农村税费改革极大提升了乡村治理能力
农村税费改革始于21世纪初，并不断延续、巩固和完善至今，对我国乡村治理有着持续和深远的影响。农村税费改革通过依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系，在经济上有利于解放和发展农村生产力，在政治上有利于凝聚民心、巩固政权基础，是实现国家长治久安的重要举措。农村税费改革开启了资源“下乡” 进程，为乡村治理现代化建设提供了强大助力。
首先，从根本上解决农民负担问题。农民负担问题是长期困扰我国乡村治理的“顽症”。过去，农民不仅要承担农业税、统筹提留，而且还有各种不合理收费、摊派和集资，由此滋生种种乱象。农村税费改革后，随着取消农业税和各项收费，农民负担大大减轻，农民群体欢欣鼓舞。此后，随着国家支持力度不断加大，农民种田不仅不用交税， 还可以从国家领取各类补贴。2021年以来，中央财政累计已发放实际种粮农民一次性补贴700亿元，其中 2021年200 亿元、2022年400亿元，2023 年100亿元。农民群体普遍感受到税费改革给自己带来的收益，对政府的拥护与支持加深，党和政府的权威进一步加强。
其次，推动了农村公共服务体系建设进程。农村税费改革有效实现资源下沉，进一步推动在农村建立均等化的基本公共服务体系，乡村治理效能显著提升。一是通过项目制等形式为农民提供生产生活基础设施，包括农村道路修建、农村电网改造、通水、通网、通燃气等。交通运输部数据显示，仅在2022年，全国农村公路完成固定资产投资4733亿元，新建改建农村公路超过了18万公里，改造农村公路危桥10589座，完成农村公路安全生命防护工程13.5万公里，国家对农村基础设施建设投入巨大。二是建立起惠及所有农民的保障体系，包括农村合作医疗、基本养老保险、九年义务教育、农村特困群众救助等。以农村合作医疗来看，2024年城乡医保国家补助标准达到人均640元，粗略计算仅此一项国家为农村居民的补助总额就达到3000亿元左右。三是建设农村公共服务网点。按照全地域、全领域、全时域三位一体的总体要求，全国多个县区打造村级党群服务中心，围绕党员活动、村民议事、便民服务、教育培训、纠纷调处等方面为群众提供各种服务便利， 推进村级卫生室、文化服务站、“农家书屋”等服务设施全面覆盖，乡村治理的软硬件条件得到改善。
最后，夯实了城乡融合发展的基础。农村税费改革从根源上破除了城乡二元结构，为形成城乡融合发展新格局打下基础。一是统一了城乡税制。农村税费改革前我国长期实行城乡二元税制，改革后，实现了农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的统一，城乡“二元”税制结构得以破除，从根本上消除了税制对农民增收和农村发展的抑制，为城乡融合发展奠定了财税基础。二是推动了城乡协同发展。农村税费改革将发展重心下沉到农村，资本、土地、技术等生产要素向农村流动，加速了农村发展步伐。截至2023年底，农业农村部会同财政部累计支持各地建设农业产业强镇1309个，覆盖约1100个县（市、区），建立全产业链产值超10亿元的农业产业强镇约350个。三是形成了城乡融合发展理论创新。伴随着农村税费改革，我国进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，历经统筹城乡发展、城乡发展一体化， 最终形成城乡融合发展的新理念。党的二十大报告指出， “坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。城乡融合发展理念是马克思主义城乡关系学说在当代中国的最新发展， 我国城乡融合发展的伟大实践，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
农村税费改革后乡村治理面临新的挑战
农村税费改革带来乡村治理任务、手段发生新变化，需要相应的支撑条件和应用基础。从目前一些地区的实践来看，在财政管理体系、任务分配体制、双向沟通渠道等方面均存在不足，使乡村治理面临新的挑战。
乡村财政压力大。随着多种税费的取消，乡镇政府和村级组织失去了直接收入来源， 财政面临较大压力。一是部分乡村办公经费不足。在中西部不发达省份，税改前的乡镇财政压力本来就大，税改后失去了乡统筹，乡镇政府能利用的资源较少，部分乡镇政府的运转更加困难。二是乡村公共服务供应能力不足。随着乡镇政府承担的公共服务职能进一步扩大，即使将财政转移支付全部用于兴修农田水利、道路修建养护、农村教育、医疗保障、通信设施等公共服务项目，依旧捉襟见肘，直接导致“财税压力轻、财务压力重” 现象，使得兴办集体公益事业难做。三是乡村债务问题突出。国家为了保障专项转移支付资金的政策目标，往往要求地方提供30％—70％的配套资金投入村一级项目，同时要求乡村基层组织在承接项目时投入一定的资金。但是，村一级并无财政职能，大多数远离县城的村子，没有土地征收收入，基本上没有能力筹集配套资金，只能通过借债、欠款等方式，形成了新的村级债务。据农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130万元。
乡村治理负担重。农村税费改革后乡村基层组织承担任务增多，同时，执行中存在权责不明、形式主义等问题，影响了基层治理效能的提升。一是工作任务增多。农村税费改革后乡村基层组织工作任务明显增多，扶贫资金、农业补贴、社会保障资金等惠农资源通过各个部门、各个层级向农村转移，如涉农资源转移涉及几十个部门，如发改、财政、农业农村、自然资源、民政等，给乡村干部带来了很大的工作量。乡村干部需要处理更多事务，参与更多环节，包括资源的申请、分配、监督和反馈等。二是政策执行协同难度大。由于部分工作安排和政策目标本身存在模糊性，在资源下沉路径中往往需要多部门协同，由于部门间的分工模糊和工作交叉，增加了政策执行难度。三是工作内容重复。乡村干部接受上级指派的任务，按照规定的标准、规范和程序去完成，并且每个任务结果都要留痕， 以应对上级的随时检查。乡村基层组织大量精力虚耗于重复性的应对检查上，造成了人力、物力的浪费。
干群联系弱化。农村税费改革后，部分地区乡村干部与农民群众的联系减弱，其原因有三点：一是乡村干部收入来源改变。农村税费改革之后， 乡村干部的收入主要来源是国家财政拨款和工商税收，与农民无关，他们甚至可以不和农民打交道，而用更多时间去招商引资、到上面“跑项目”。二是乡村干部工作注意力转移。随着乡村干部更多地去应对来自上级的工作任务、检查，注意力转移，没有充足的时间去了解农民的真实需求，进而偏离了本地区农民的实际需要，导致与农民逐渐疏远。三是部分乡村干部未能适应工作内容的变化。农村税费改革使乡村干部的职能从过去的“收税”向“服务”转变， 乡村干部不再是管理者，而是服务者，必须考虑乡村居民实际需求，改善农村基础设施和公共服务水平，提升群众满意度，这对乡村干部的组织领导、政策理解和执行、创新与适应、社会协作等各方面能力都提出了更高要求。
图为江西德兴花桥镇乡村干部通过手机网络直播销售家乡特产。 图/ 中新社
对策建议
在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，应积极应对农村税费改革给乡村治理带来的挑战，立足新形势、新任务、新手段，探索建立精简高效、权责明确、沟通充分的乡村治理体系，加快乡村治理体系和治理能力现代化建设。
一是精简乡镇政府机构、转变政府职能。按照责权利对等原则，精简乡镇政府机构， 提高效能，从专业化角度重建乡村治理体系。既要精简冗余机构，也要充实重要机构的人员和物资。同时，促进乡镇政府继续转变职能，加快“全能政府”向“有限政府”转变，将其主要职能转移到为各类市场主体服务和创造良好的发展环境上来，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能， 切实提升服务效能，降低行政成本，减轻基层政府的财政压力。
二是减轻乡村治理负担。从源头上减轻乡村干部的工作负担。政策向下传递留有空间。政策目标在发挥导向作用的同时不宜设置过细，为乡村干部在政策执行过程中留有充足的空间和余地，赋予乡村基层充分的自主创新能力和自由裁量空间，允许基层在合法范围内享有一定权力，凸显政策目标的导向性而非约束性。完善督查考核管理制度。建立一系列严格的前置审批制度，从源头控制检查规模， 在减少数量、频率和时长的同时，切实提高监督考核的有效性，为基层减负增能。考核内容方面，每年年初确定各类检查考核项目计划，减少基层检查项目数量，如确实需要增加计划外检查项目，应严格报告，批准后实施。在考核方式上，鼓励同类事项合并、多部门联合检查，改变传统听取各级汇报、查看台账资料的做法，引导业务部门在检查考核实施中信息互通。探索建立基层部门逆向评价机制。鼓励进一步简政放权。随着乡村治理在国家治理体系中的作用越来越重要，对乡村基层管理中“事下人不下，责下权不下” 的现象进行整治，上级政府应根据实际需要向乡村基层组织下放部分行政权、物权和财权，着力解决基层治理“看得见、管不了”的问题，降低政策执行难度，缓解条块分割结构下基层政府有责无权的治理困境。
三是增强乡村干部与群众之间的联系。通过建制、赋权、培训等各种手段，不断增强乡村干部和群众之间的联系。建立制度渠道。乡村基层组织直接对接群众，让农民有机会表达对公共物品和服务需求的偏好，使国家资源输入更有效地满足农民需求。鼓励乡村基层组织带领农民完成一些技术简单、投资不多、有本地特色的基础设施建设，如水利设施破损维修、通信设施保养、电力电路日常维护等。给予乡村自治组织一定的自主性，通过平衡权利、义务关系来提升乡村治理能力， 建立与农民之间的有机联结。强化乡村基层组织乡村治理的职能。上级政府给乡村基层组织指派具体的任务、目标， 把任务分解到位，建立健全考核与绩效管理体系，并配套相应资源，充分调动基层组织积极性，避免敷衍塞责、推诿扯皮。健全乡村干部培训机制。立足各地实际，采用课堂式培训、目标式培训等形式，推动培训深入开展。举办培训讲堂，在村党支部设立课堂，让优秀村支书当老师， 传授乡村治理的先进经验，开展更具实践意义的乡村干部培训。以需求为导向，确立乡村干部能力提升目标，设置党纪法规、政策制度、市场经济等相关课程，切实提高乡村干部思想政治水平和化解矛盾、依法治村的能力，提高公共服务供给水平，提升乡村治理效能。
作者单位：吉林大学行政学院