张学弛 赵欣苗
内容提要：
“要想富，先修路”，公路对欠发达地区经济发展起到关键作用，公路交通发展的普惠性能充分体现对欠发达地区居民、农村居民等弱势出行群体的支持。我国交通在基础设施覆盖度、服务多元化普惠化、对欠发达地区提供支撑等方面取得显著成就，但仍存在设施短板有待补齐、服务不够均衡、对财政依赖性强等问题。面对我国城镇化背景下欠发达地区客货运输将更加旺盛、脱贫攻坚成果需要进一步巩固、乘客出行更加多元化个性化等发展需求，应充分发挥政府职能，因地制宜打造公平普惠的公路交通体系， 补齐现存短板、利用好既有交通设施，发挥财政资金作用、激活市场活力，同时深化体制机制改革，为交通公平普惠提供政策保障。
图为重庆梁平至四川开江高速公路建成通车。 图/ 中新社
习近平总书记2021年在第二届联合国全球可持续交通大会上提出“坚持共同发展，促进公平普惠”，“要发挥交通先行作用，加大对贫困地区交通投入，让贫困地区经济民生因路而兴”。交通公平普惠主要包括交通资源在空间、时间配置上的公平协调性以及公共运输服务在不同社会群体间分配的合理性，以欠发达地区居民、农村居民等群体为主要关注对象，为有出行需求的社会群体提供适当、有效的交通服务。交通资源的配置应为所有社会成员共享发展成果创造条件，有利于社会成员的就业、就学、医疗及享受其他社会服务权利，比如提供潜在的经济发展机会、就业机会等。目前国内外对交通公平普惠的研究比较丰富，主要集中在交通公平内涵、不同社会群体和交通不公平的影响等方面，在我国幅员辽阔的国情背景下，研究公路公平普惠发展具有重要的现实意义。
现阶段我国公路交通公平普惠发展现状
农村公路是交通领域重要的基本公共服务基础设施，我国经过三十年持续的大规模投入与建设，农村地区公路、物流等交通设施逐渐完善。随着对农村交通运输服务的重视程度不断提升，我国城乡交通一体化程度也逐渐提高。另外，我国持续加大对欠发达地区公路设施的投入力度，农村公路、农村物流在脱贫攻坚过程中发挥了重要支撑作用。
（一）农村地区公路基础设施持续完善
1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》提出“以工代赈”，加快贫困县、乡公路建设；2003年，交通部提出“修好农村路、服务城镇化、使农民兄弟走上沥青路和水泥路” 的农村公路建设目标，安排专项资金用于农村公路通达工程和通畅工程建设；2005 年，《全国农村公路建设规划》提出中长期农村公路发展目标；2008—2010年，国家注重农村交通对农村粮食主产区、农村物流园区、老少边穷地区的支持；2012年， 《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要》提出进一步发挥农村交通在老少边穷地区发展、扶贫中的作用； 2019年，《交通强国建设纲要》提出全面推进“四好农村路”建设。我国已实现全国具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车，以县城为中心、乡镇为节点、村组为网点的农村公路交通网络初步形成， 县、乡、村三级客货运输场站体系基本建成。截至2022年底，我国农村公路总里程达到453.1万公里，等级公路比例达96%，农村公路、客运站、货运站等农村交通设施同步加快建设，惠及5亿多农民群众，农村出行难的问题初步解决。
（二）运输服务公平普惠化程度逐步提升
城乡交通一体化是城乡经济统筹协调和良性持续发展的内在需求，乡村振兴视域下的城乡协调发展也需要一体化的交通作为支撑。我国持续推动城市公交线路向周边重点乡镇延伸和农村客运班线公交化改造，使农村客运“开得通、留得住、通得好”，并鼓励城市公交、城市物流延伸至农村提供服务，方便居民外出务工、就医、上学等出行以及农村与城市间货物流动。截至2022年底，全国具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车；北京、上海、江苏、山东等省市部分地区实现全域公交。各地充分利用城乡客运场站、邮政网点以及农业、商务、供销等既有节点资源，初步建成由县级物流中心、乡镇综合服务站、村级物流服务点组成的三级城乡物流网络节点， 全国县、乡、村三级物流节点覆盖率不断提升，具备条件的建制村、镇农村物流服务覆盖率达到95%，有效促进了城乡物流双向渠道的畅通快捷。
（三）交通为产业经济发展提供有力支撑
公路在减少区域贫困方面作用较大，大量产业路、资源路为农村地区农产品进城、工业品下乡提供了重要保障， 促进了资源要素流通。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、垦区林区等需进一步巩固脱贫攻坚成果。《交通强国建设纲要》提出大力推进交通发展，实现以交通便利带动脱贫减贫，促进交通建设与农村地区资源开发、产业发展有机融合，加强特色农产品优势区与旅游资源富集区交通建设。随着互联网技术的广泛应用，各地结合产业特点推动专业化和综合性物流园区建设， 打造集电商、专业配送、冷链配送等功能于一体的物流园， 建立城乡物流一体化配送体系，提高商品流通效率。截至2022年底，交通运输部发布了三批共计100个农村物流服务品牌，覆盖27省份，标志着传统城乡物流发展模式逐步拓展为客运和货运两网合一、交通运输和邮政快递融合、“网络平台货运+农村物流”等模式，“城货下乡、山货进城、电商进村、快递入户”的双向物流服务进一步打通，深入推进农村交通与产业融合发展。
图为航拍沪苏通长江公铁大桥。 图/ 中新社
我国公路交通公平普惠发展中存在的主要问题
我国公路领域已取得一系列发展成就，但在公平普惠发展上主要存在三方面不足， 包括公路交通设施存在发展短板、公路出行服务发展不均衡、财务可持续性有待增强等。
（一）公路交通设施存在发展短板
农村公路设施水平有待提升。受制于管护体制单一、缺少配套管护资金等问题， 农村公路投入运营后缺乏专门的管护团队和资金支持，导致维护、管理缺位，设施水平难以维持。农村客运面临着农村公路先天条件不足和后天性能老化的双重压力，尤其部分山区、多雾地区道路安全性有待提升。
客运班车停车站等公共交通设施水平有待提升。乡镇客运站存在选址不当、站点设施缺乏统一标准、不方便群众出行等问题。中、西部地区农村客运班车存在缺乏站亭牌、候车设施和信息设施等问题。
（二）公路出行服务发展不均衡
客运出行便捷度有待提升，普遍存在多方式间信息共享不够顺畅、时刻对接不佳、乘车卡不统一等问题。农村客运需求相对分散，组织模式需要更高的灵活性，但目前客运车型、线路、车次等难以根据农村客运的需求特征及时调整，部分客运班车仍有待公交化改造，并且大部分车辆未安装卫星定位及视频监控装置。
货运服务覆盖范围较窄。受制于农村物流基础薄弱、车辆与仓储设施缺乏等问题，通常多数物流配送服务止步于县、镇两级，农村物流基本依靠邮政快递，时效性不佳，电商快递费用相对较高，运输企业选择多样性、费用、时效等均与发达地区存在较大差距。
（三）财务可持续性有待增强
投资模式比较单一。农村地区客运与快递物流相关的基础设施建设更依赖于地方政府资金投入，农村客运班车等基本公共服务主要发挥社会效益作用。农村地区难以形成较大的运输规模，公路设施的外部性作用难以转化为经济效益， 社会资本缺乏进入意愿。此外，资金到位率不高。部分地方政府财政比较紧张，不仅同步配套资金难以保障，农村公路上级补助管养资金在实际中也难以做到专款专用，且缺乏对农村客运资金使用的绩效考核。
我国公路交通公平普惠发展面临的形势
公路交通发展与经济社会发展之间存在密切联动关系。随着城镇化进程持续推进， 农村产业结构升级转型，农村与城市的交流将更加密切， 带来大量社会经济活动与消费需求，客货运出行需求迅速增长。此外，居民追求更快速、更舒适、更便捷的出行，对公路交通领域提出了更高的发展要求。
城镇化推进过程中农村客货运出行需求迅速增长。目前，我国基本进入城镇化中后期阶段，截至2023年末， 我国城镇化率为66.16%，但与发达国家80%的平均水平相比，我国仍具有较大的城镇化潜力。据研究，我国城镇化率每提高1个百分点，可以产生698.9亿人公里的旅客周转量和7.21亿人次的客运量。随着城镇化进程持续推进，农村产业结构升级转型，农村客货运出行需求将迅速增长。欠发达地区对补齐交通短板、提升客货运输服务质量具有迫切要求。
巩固脱贫攻坚成果需持续加大对欠发达地区的交通支撑。推动共同富裕，进一步缩小城乡区域差距和收入差距， 民生福祉工作将进一步向欠发达地区倾斜、向困难群众倾斜。推进交通基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要基础保障，对区域出行一体化、城乡出行一体化等便捷服务提出了更高要求。尤其中西部地区农村以及距离城市较远农村对客货运设施与服务提出更高品质需求。
居民对出行服务多元化、个性化的需求提升。居民生活水平逐渐提升，经济活动更加频繁，跨区域、多方式出行随之增多。农村出行结构发生变化，大量中长距离务工群体对航空、高铁等快速运输方式提出覆盖更广泛、服务更密集、票价更优惠等需求。农村居民拥有私家车的数量快速增加， 道路条件、停车设施、充电设施等需求增加。我国正从生产型社会逐渐向消费型社会转变，旅游、探亲等出行占比将不断提高，农村旅游、红色旅游蓬勃发展，对农村地区交通基础设施、客货运输服务水平提出更高要求。
政策建议
公路公平普惠发展离不开政府的大力支持，设施建设与服务运营均需要良好的市场环境，应持续深化体制机制改革。在设施与服务提质升级过程中，需要注意统筹利用既有设施与新建设施，补齐设施与服务短板。资金是公路公平普惠发展的基本保障，应发挥好政府资金的引导作用，同时加大对社会资本的吸引力，鼓励社会资本积极参与市场服务。
（一）发挥政府职能，因地制宜打造公平普惠的交通服务体系
持续加大对欠发达地区交通的保障力度。重视欠发达地区对外联通通道的建设，适当增加欠发达地区与周边发达地区间高速公路等快速化交通供给。加大对欠发达地区产业路、资源路的支持力度，重视建设、运营、管理、养护等环节。重视中西部地区自然条件影响，尤其加强山区、多雾地区等特殊条件下的道路安全保障，加强对运载工具与线路的安全性检查。
提升出行服务一体化水平。为市场打造出行一体化服务体系营造便利环境，统筹协调出行衔接问题，从运营时刻、票制票价、安检、行李托运等多方面提升出行便捷度。加强对农村基本客运服务的资金支持，推动农村客运班车普及公交化运行，鼓励城市公共交通延伸服务范围，提升城乡一体化公交水平，鼓励打造跨区域、“门到门”的物流服务等。
（二）深化体制机制改革，提供政策保障
合理设置评价体系。完善出行服务相关法律法规、规范标准，加强行业服务管理监督。改变以交通设施绝对数量为参考依据的观念，以打造适合当地发展特征的交通服务体系为重点。鼓励地方政府因地制宜、因需施策，结合经济发展、人口体量、产业结构、空间格局等实际情况，根据旅客需求及变化特点调整供给体系， 深入剖析客货运输发展趋势， 提出适应当地发展的交通方式， “量身定做”形成多元化、多层次的交通服务产品体系。
畅通合作机制。政府层面应加快优化发展环境，健全市场准入规则，积极培育跨方式出行服务经营主体，推动信息共享、票制票价一体化等，加强城乡间、区域间出行便捷程度。加强不同运输方式行业主管部门间的协同合作，确保创新运营组织模式安全、快速、合规地投入运营。
（三）充分运用既有交通设施资源，补齐设施短板
充分发挥既有交通设施作用。欠发达地区大部分区域客货运输需求比较分散，大量新建设施面临巨大财政压力和设施利用率不高等问题，应聚焦创新运营组织、优化既有资源配置，合理满足交通需求。例如鼓励企业结合服务频次、服务时间提供多种出行服务组合， 提高农村客运班车对居民区的覆盖度，合理设置停靠站和推行快慢车搭配，鼓励地方政府开展凭单制等创新型试点。
补齐欠发达地区交通短板。提升中西部地区农村、距离城市较远农村的客货运服务质量和安全保障，注重农村公路等基础设施的建设与管养，加强农村地区与区际、县际等骨干通道衔接，增加客运班车服务频率。加强对农村私家车、摩托车等交通工具的规范管理，适当拓宽道路、设置停车场、引导有序停车等；加强安全教育宣传及监督管理，提升摩托车等运输工具的安全性；规范农具车等工具载人运输行为，提升农村出行安全性、通畅性与便捷性。
（四）发挥财政资金作用， 引导市场提供相应出行服务
发挥政策资金的引导作用。持续加强国家有关部委财政支持，规范引导社会资本参与投资，鼓励创新投融资模式。政府可适当提供补贴，提升公益性较强的出行服务领域对社会资本的吸引力，通过产业基金、财政补贴等方式，推动公益性较强的设施服务可持续发展，为基础设施的建管养运提供全流程支撑。对具备条件的欠发达地区，加大沿海、环山等观光公路的开发力度， 助力打造“运游一体”的农村出行服务，形成较好的经济收益后反哺交通发展。
鼓励市场主体发挥作用。在运营组织层面，可通过一定的补贴政策鼓励企业创新技术、提升运营服务质量，鼓励公路行业通过大小车型组合、高峰平峰差异化运营等方式提供灵活的响应式预约型服务， 提高出行服务的普惠性。鼓励企业打造与农村旅游相适应的旅客出行服务，加强农村旅游景点与周边机场、车站间的联通服务，提升游客出行的便捷性和安全性。
作者单位：交通运输部公路科学研究院；中国宏观经济研究院综合运输研究所