米元哲
内容提要：
随着人口结构的持续性改变，我国人口老龄化趋势明显，养老事业面临更严峻的挑战。相较于城市地区，农村地区的养老问题更为突出。在此背景下，我国各地贯彻落实党中央、国务院发展互助养老的政策，纷纷采取不同模式进行互助养老的实践探索。其中河北“幸福院”模式、上海“时间银行”模式、江苏“睦邻点”模式较为典型，本文分析了以上三种模式的运行方式、成效及优点，探讨了我国发展互助养老存在的现实难题，并提出了相关对策建议。
图为浙江德清幸福邻里中心，老人正在锻炼身体。 图/ 中新社
我国发展互助养老模式的实践探索
近年来，我国老龄化发展呈现出发展速度快、地区差异大等特点。据统计，2023年我国60岁及以上人口已达2.97 亿，占全国总人口的比重超过21%。相比城市地区，农村地区老龄化发展面临更加严峻的局面：老龄化水平更高、发展速度更快，养老资源更加匮乏、社会压力更大等。
“未富先老”是农村老龄化面临的最核心挑战。一方面，我国工业化、城市化取得一定发展成就，大量农村青年人口涌入城市，导致农村出现“空心化”，传统的农村家庭养老模式难以为继；另一方面，我国尚未全面完成工业化和现代化，与现代市场经济相匹配的社会化养老在农村地区力量薄弱、保障水平较低，农村老年人在很大程度上仍要依赖土地保障和家庭保障。要应对当前农村养老面临的严峻挑战，在大幅增加政府投入的同时积极发展互助养老或是可行的政策选择。
互助养老，具体指在同一村屯或社区的老年群体，依托区域内养老资源，通过“同辈互助”方式满足老年人多元化的养老需求（包括物质生活需求、医疗保健需求、精神文化需求等）而形成的新型养老模式。作为一种“养老共同体”，互助养老发掘了老年人及准老年人的自身潜力和互助友爱精神，是有效整合政府、农村集体、社会公益乃至市场力量发展养老事业的重要抓手，具有成本低廉、易于推广、充分发扬传统美德等优点，有广阔的发展前景。近年来，党和政府高度重视发展互助养老事业。2018年的《政府工作报告》中首次提出要“发展互助式养老”； 2020年10月，中共十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出要发展互助性养老；2021 年11月，中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》，明确提出要结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务；2021年底， 国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，进一步提出发展农村互助养老有助于推动实现全体老年人享有基本养老服务，要依托村级邻里互助点和农村幸福之家，构建农村互助养老服务网络；今年初，国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》也进一步提出，要提升农村养老服务， 充分利用农村特困人员供养服务设施（ 敬老院） 等开展养老服务， 探索建立养老志愿服务激励与评价机制，开展农村互助式养老等。
从实践层面看，我国早在上世纪末就已经开始探索发展互助养老模式。经过多年的摸索和尝试，目前我国互助养老模式主要有如下三种。
（一）河北省邯郸市肥乡区“互助幸福院”模式
2008年8月，河北省邯郸市肥乡区前屯村将闲置的小学校舍进行改建翻修，让给本乡25名独居老人集中居住，以“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的模式运行，我国第一个农村“互助幸福院”由此诞生。
互助幸福院是村民自治组织，不设专职服务人员，老人们通过互助实现互相服务、自主管理。按照子女申请、老人自愿的原则，凡年满60周岁、生活能够自理的独居老人，其子女或本人提出申请，与村委会签订协议后均可免费入住。老人的生活和医疗费用仍由子女承担，服务大部分由同龄老年人无偿提供。幸福院由村集体出资利用集体闲置房屋进行改造或修建而成，村集体承担水、电、暖等日常开支。区财政在建院、设施配备、运行管理等方面给予补贴，并在用水、用电、取暖等方面按非营利性组织对待，在立项、用地、税费等方面给予优惠政策，并通过“一事一议”、财政补贴、部门帮扶、社会捐赠等途径筹集建设资金。互助幸福院接受社会力量的捐赠，广泛动员农村群众和社会各界政治觉悟高、党性修养好、协调能力强、工作经验丰富的人员积极参与互助幸福院的建设和运行，鼓励有实力、有威望、有爱心的单位和个人为互助幸福院捐款捐物。
（二）上海市“养老时间银行”模式
国内的“时间银行”养老服务模式最早出现于上海。1998年，上海市老龄委即明确以“老年生活护理互助会” 的形式开展“养老时间银行” 的尝试，并选择虹口区晋阳街道作为试点地区。国内第一家“养老时间银行”由此诞生。晋阳街道的“时间银行”采用会员制，为加入时间银行的每个会员发放“时间存折”。青年志愿者提供养老服务的时长，计入自己的“时间存折” 中，该存折可以在全市通用， 并且可以转让和继承。“时间存折”持有者可以凭借自己的存折在年老之后“兑换”享受同等时间的养老服务。遗憾的是，由于试点规模小、管理不够规范等原因，晋阳街道的试点并没有坚持下来。
在吸取晋阳街道经验教训的基础上，上海市政府从2012年开始每年投入360万元专项资金用于开展“老伙伴” 计划。“老伙伴”计划的主题是“以精神慰藉为主，低龄老人关心高龄老人”。其具体做法是采用“一对五”的结对方式，由70岁以下的低龄健康老人作为服务志愿者与80岁以上老人（尤其是需要帮助的孤寡和独居老人）进行结对并提供服务。每一位志愿者可以同时与5位高龄老人进行结对；每一位志愿者每个月的最低服务时长为15个小时（上限为20个小时），服务内容主要是定期上门探望、聊天谈心、心理援助、生活照料、集体娱乐、就医出行、家政协助、紧急救助等以“精神慰藉、急难相助” 为核心的非专业类服务。这些服务与活动有益于老人的身心健康，志愿者经过简单培训后即可熟练掌握相关技巧。
互助养老模式的持续运行离不开政府、村委、乡贤、志愿者以及社会组织等的积极参与。图为四川彭山打造养老服务空间。 图/ 中新社
（三）江苏省沭阳县“互助养老睦邻点”模式
有些老年人年老体弱， 不便进行长距离活动，希望在自己家附近接受养老服务。江苏省沭阳县顺应当地老年人的需求，建设了“互助养老睦邻点”。互助养老睦邻点数量众多、分布广泛，邻近老人的住所，老人出门5分钟以内即可到达；服务内容以社区医疗为依托，包括日间照料服务、家庭服务、文娱活动、情感交流等，囊括衣食住行、医艺康养等八个方面，能够全方位满足老人多样化的养老需求。睦邻点由专业的养老机构负责运行，聘请专业的医疗和社工团队提供服务，政府也定期投入一定的补贴资金用于保障睦邻点的健康运行。睦邻点设置专职服务人员，每个睦邻点可以服务80—100名老人。目前， 借助互联网平台，睦邻点已经实现了线上服务与线下服务相结合，做到了“网上预约，线下上门服务”。
截至目前，宿迁沭阳县利用乡村闲置校舍、富余民房等资源普遍建设互助养老睦邻点，已经实现了对全县所有行政村的全覆盖；并且通过定期开展各类志愿互助公益活动， 为农村老年人提供相聚交流、日间照料、文体娱乐、助餐助浴、上门帮扶等服务，实现了线上服务和线下服务相结合、互助养老和家庭养老相结合。目前，江苏省正在全省范围内推广沭阳县的“互助养老睦邻点”模式。
乡村互助养老面临的现实难题
上述三种互助养老模式都秉持了互助精神，将老年人的身份从养老服务的单纯接受者转变为既是养老服务的接受者又是养老服务的提供者，更加充分地发掘了老年人自身的价值，弘扬了互助友爱的社会风气。在充分肯定发展成就的基础上，我们也要看到，当前发展乡村互助养老也面临诸多困难与挑战。
（一）参与主体缺位，相关方参与积极性不足
在农村互助养老的实践中，老年人毫无疑问是核心参与主体。除此之外，互助养老模式要持续运行，也离不开政府、村委、乡贤、志愿者以及社会组织等的积极参与。互助养老模式的动员、组织和资源调配等都需要基层政府牵头引导，但目前一些地方政府认为互助养老就是“自助养老”，政府没有义务提供引导和支持。社会组织为互助养老提供了必要的人员支持，但部分社会组织自身力量薄弱、专业性不强，往往很难发挥其应有的作用。同时，由于社会组织是非营利性组织，以提供志愿服务为主，难以提供长期稳定的人员和场所支持。比如河北省枣强县的互助幸福院数量目前已经超过了60所，但经过走访发现，只有少数大型幸福院配备了养老服务人员，而且这些养老服务人员并没有系统学过养老护理知识，一旦出现紧急情况， 往往难以提供及时、专业的应对。由此可见，离开了政府的引导和支持，离开了社会组织和养老机构的具体运作，离开了服务人员的必要参与，单纯依靠部分老人的自我组织和自我管理，互助养老很难长期维持下去。
（二）政策法规缺位，统一、标准的操作规范缺乏
关于互助养老，相关政策法规出台时间较晚，针对性不强，存在政策法规供应缺位、滞后的现象。上海在探索“养老时间银行”模式早期，正是因为相关法律法规缺位， 契约精神得不到有效维护， 导致志愿者存入的时间难以兑现，“时间银行”不得不关门。从法律层面看，目前我国尚缺乏专门的互助养老法律，对互助养老过程中的权利义务、主体职责、服务标准、风险监管等缺少明确的法律规定。从政策和机制设计角度看，党和政府已经出台了若干个鼓励发展农村互助养老的指向性文件，但对于互助养老的运作机制、管理模式、要素投入、资金支持等缺乏明确规范，制约了互助养老的健康发展。
（三）公共资源投入不足，经济支持匮乏
互助养老的持续健康运转离不开外部的经济支持。当前，互助养老发展面临的突出挑战就是经济支持匮乏。即使具备相应条件，许多地方基层政府也因对责任认知不足而没有抽出相应资金用于发展养老事业，特别是用于发展投入少、效果明显的互助养老项目。还有一些地方，虽然投入部分资金用于发展互助养老项目，但这些支持往往是一次性的。在项目启动之后，后续支持政策跟不上，导致互助养老项目“虎头蛇尾”、勉力维持， 有的甚至沦为名存实亡的“空壳”。而集体和社区对互助养老的支持和投入力度往往受当地政府的态度影响。在当地政府对社区养老认识不到位、重视力度不够的地方，集体和社区的投入往往也是严重不足的。
（四）思想观念落后，对新生事物接受度低
受传统观念影响，家庭养老的观念在乡村始终占据主导地位。老人们不愿意接受社会新生事物，普遍对互助养老持怀疑和观望的态度。在一些地区，老人如果接受互助养老服务，其子女往往会被贴上“不孝”的标签。子女们的反对，使有些老人即便有参加互助养老的意愿，也往往对参加互助养老持观望态度。即使村里组织座谈会或举办专场宣讲活动，也经常收效甚微。在农村地区，推行互助养老面临着相较于城市更多的意识和认知障碍。
对我国发展乡村互助养老的若干政策建议
（一）完善法律法规，创造良好的外部环境
一是要认真总结各地区发展互助养老的实践经验，出台“互助养老促进法”，进一步明确互助养老的机制设计和运作规范，将发展互助养老纳入国家养老事业大局。明确政府、村集体、社会组织等主体在促进互助养老发展方面的责任，厘清关于组织形式、权利义务等方面的法律盲点。
二是要出台专门措施促进互助养老事业的发展。具体如：制定专门的发展规划、明确不同时间段的发展目标；明确政府（特别是县乡级政府） 和村集体在资金和场地方面的投入承诺，对公益捐赠的优惠政策；对互助养老模式的宣传普及，等等。
（二）进一步发挥政府的支持和引导作用
政府要进一步发挥协调统筹作用，调动相关主体的积极性，使互助养老步入良性发展的快车道。
首先，要切实履行义务， 避免出现缺位现象。在互助养老的创建阶段，政府要做好动员工作，加强宣传引导，协调好各主体的关系；在互助养老的后续运营过程中，政府也要时刻保持关注，及时发现问题并处理问题。
其次，要转变主导者的身份，给村民自治留出足够空间。互助养老强调的是“自助－互助”理念。政府干预过多，会抑制互助养老的自发精神，削弱老年群体的主体意识。政府要积极转变角色，把重心放到调动、激发各方力量（特别是老人）的积极性，让老年人“老有所为、老有所乐”上。
最后，要协调、发挥好村“两委”的作用。在发展互助养老的过程中，村“两委” 在政府与村民间扮演着桥梁和纽带的角色：既要遵照上级政府的命令执行，做好“规定动作”，又要结合当地实际，协调参与互助养老各方主体的行动。村“两委”角色发挥如何，直接关系到农村互助养老事业的质量。要积极推动村“两委”减负，使其能够集中更多精力，创造性地开展互助养老工作。
（三）创新互助形式、调动老人参与的积极性
要因地制宜，不断丰富互助养老的具体内涵和形式。例如，有的地区高龄老年人占比高，失能老人占比高，可以以养老护理为纽带把（政府承担的）失能老人照顾与互助性养老结合起来，走综合性发展的路子；有的地区老龄化问题相对缓和，则可以丰富老年精神生活、追求健康长寿为中心，依托老年人协会等自治组织开展老年人自助式服务。在基础设施较为完备的社区，以智慧服务平台为依托，通过“互联网+”为互助养老赋能，显著提高互助养老的运行效率；在基础设施较落后的农村地区，则要鼓励人际交往，在面对面的交流互动中帮助老年人克服孤独感，丰富其精神生活。
（四）坚持守正创新，培育发展新型养老文化
传统的家庭养老观念承载着传统价值观和生活方式， 改变起来绝非一朝一夕之功。与此同时，我们也看到，随着工业化、城市化的深入发展，社会养老观念也正在发生深刻变革。要适应社会生产、生活方式的改变，加快培育新型养老文化，为互助养老创造良好社会氛围。比如，加快推进社会化养老制度建设，使农村老人逐步摆脱对传统养老方式的依赖；借助报刊、公示栏、广播等媒介， 多渠道宣传新型养老方式，让老年人更多接受新型养老思想和养老模式；把社会化养老新模式与传统社会文化中的人文关爱、集体主义精神结合起来，不断培育新型养老文化等。
作者单位：河南财经政法大学社会学院
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