阳露昭 史丁豪
内容提要：
我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。《生态保护补偿条例》的颁布，标志着生态保护补偿从探索走向成熟，从政策走向法治，这一立法具有里程碑意义。本文梳理了《生态保护补偿条例》的立法背景和重要意义，解读了推动生态保护补偿工作的五大基本原则，并就《条例》亮点进行深入探讨。
我国生态保护补偿领域的第一部法律法规《生态保护补偿条例》（简称《条例》）将于2024年6月1日施行。《条例》的制定和实施标志着我国生态保护补偿在规范化、法治化的道路上又迈进一步。《条例》旨在明确政府生态保护补偿的权力和职责，平等主体的权利和义务，调动各方积极参与生态保护补偿，实现生态公平，推进生态文明建设。本文梳理了《条例》的立法背景， 明确了生态保护补偿工作的基本原则，解读了立法亮点。
图为西南岩溶国家（广西）公园风光。 图/ 中新社
《生态保护补偿条例》的立法背景
1998年我国开启退耕还林还草等重点生态工程的生态保护补偿实践，经过25年的发展演变，针对重点区域、重要生态系统、重要生态环境要素的生态补偿在广度、深度、强度上得到极大提升。除了财政纵向补偿、地区间横向补偿外， 多元主体参与的生态保护补偿市场正在形成。司法部、国家发展改革委负责人在关于《条例》的答记者问中表示，“我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制。”
生态保护补偿所覆盖的生态环境要素包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等。在部分地区和流域试点的跨区域生态保护补偿效果显著，实践表明，生态保护补偿的重要作用主要体现在生态系统保护、乡村振兴、区域协调、可持续发展等方面。
为推动生态保护补偿实践，我国相继出台各项生态保护补偿的改革政策。2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》； 2018年国家发展改革委、财政部、自然资源部等部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》；2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。这些指导意见、行动计划及时回应生态保护补偿的实际需求，给各地生态保护补偿实践以指引，很好地发挥了政策引导、支持、保障的积极作用。与此同时，来自生态保护补偿实践的有益经验，需要不断总结、提炼、归纳、抽象出适用于我国生态保护补偿的一般规则。整合优化散见于法律、行政法规中有关生态保护补偿的原则性规定，制定一部基础性、综合性生态保护补偿行政法规尤为迫切。
《条例》围绕重要生态环境要素、重要生态环境区域的保护，明确财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿三种机制，列举了资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。推进多元化补偿的市场机制，是新时代生态文明制度建设的又一最新成果。《条例》的颁布， 使我国成为第一个针对生态保护补偿进行全面立法的国家， 标志着生态保护补偿从探索走向成熟，从政策走向法治，这一立法具有里程碑意义。
《生态保护补偿条例》的五大基本原则
制定《条例》是为了保护和改善生态环境，加强和规范生态保护补偿，通过为生态保护者提供经济补偿，调动各方参与生态保护的积极性，推动生态文明建设。为此，《条例》第三条要求推动生态保护补偿工作应当秉持五项工作原则。
一是坚持中国共产党的领导。坚持党对生态文明建设的全面领导是我国生态文明建设的根本保证。建设生态文明， 促进人与自然和谐共生，推进生态保护补偿工作，必须坚持中国共产党的领导。
二是坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合。要切实发挥政府主导作用，综合运用经济、法律等手段，着力健全生态保护补偿机制。要努力提升全体公民的资源节约和环境保护意识，增进社会对生态保护补偿的认识，形成全社会共同参与的良好氛围。要充分发挥市场调节机制作用，通过资源有效配置推进生态保护补偿工作。
三是坚持激励与约束并重。《条例》第七条规定了对生态保护补偿单位和个人的表彰和奖励。第十三条、第二十五条规定了政府及其有关部门对资金用途的监督管理。第三十条要求生态保护补偿工作接受社会监督、舆论监督和审计监督。第三十一条规定了对违法使用资金行为的处罚。《条例》正向激励与反向约束并重，构建起生态保护补偿的奖惩体系。
四是坚持统筹协同推进。为确保生态保护补偿工作的顺利实施，《条例》要求统筹诸多相关事宜，完善配套规定。比如，第二十六条规定了自然资源统一确权登记，监测支撑体系、统计体系、补偿标准体系。第二十七条规定了财政、金融等政策措施。第二十八条规定了绿色产品标准、认证、标识以及政府绿色采购相关内容。这些配套措施协同推进生态保护补偿工作。
五是坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，实现高质量发展为生态文明建设提供经济动力。在生态保护补偿工作中只有坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一，才能实现生态美好、生活富裕、社会公正的目标。按照“生态产业化，产业生态化”的要求，《条例》第二十三条内容明确了国家对生态保护与生态产业发展有机融合的鼓励、支持，推动生态优势向产业优势转化，农村集体经济组织和农村居民通过生态产业建立持续性惠益分享机制等内容。生态保护补偿的终极目标是兼顾生态良好、绿色发展、社会和谐，通过生态利民、生态惠民、生态富民，实现生态效益与经济效益、社会效益相统一。
《生态保护补偿条例》的立法亮点
《条例》包括总则、财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿、保障和监督管理、附则6章、共33条内容， 本文就《条例》的立法亮点进行探讨。
（一）准确界定生态保护补偿的科学内涵
《条例》第二条规定，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。受偿主体包括地方各级人民政府、村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织及其成员以及其他应当获得补偿的单位和个人。
图为西藏拉萨林周县黑颈鹤保护区。 图/ 中新社
《条例》将生态保护补偿定位为一种激励性制度而不是惩罚制度，这种定义接近国外生态系统服务付费的概念。从法律视角分析，正外部性反映合法行为的“补偿”，负外部性引发违法行为的“赔偿”。生态保护补偿实践中存在大量“双向补偿”协议，实际上混淆了生态保护补偿与生态损害赔偿的差异，导致保护主体与受益主体的错位，背离了生态保护补偿制度的初衷。《条例》明确生态保护补偿为激励制度，有望纠偏实践中出现的错位情况，真正发挥生态保护补偿的激励功能。
生态保护补偿的定义，除了规定资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式，还补充了购买生态产品和服务等多种补偿方式。补偿方式的多样化增强了生态保护补偿的可操作性、可选择性，可实施性，提升了保护主体和受益主体合作的广度和深度。
（二）明确政府及其职能部门的职责
中央政府层面，《条例》第五条规定，国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境、水行政、住房城乡建设、农业农村、林业草原等部门依据各自职责，负责生态保护补偿相关工作。
地方政府层面，为确保资金投入，《条例》第四条要求县级以上人民政府应当将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，构建稳定的生态保护补偿资金投入机制。第六条要求，县级以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿工作的相关机制，同时有关部门依据各自职责，负责生态保护补偿相关工作。
（三）财政纵向补偿
财政纵向补偿机制指的是中央和地方通过财政转移支付等方式进行的生态保护补偿。《条例》明确了重要生态环境要素、重点生态功能区、自然保护地三类生态补偿，规定了中央财政和地方财政出资主体与资金管理的要求。
一是针对重要生态环境要素的分类补偿。《条例》第九条内容明确，在统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素的基础上分类确定森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源的补偿范围、补偿方式。前述重要的生态环境要素既是我国《环境保护法》有关环境内涵的要素，也是构成生态系统的基本要素。《条例》通过纵向的财政转移支付确保这些基本的环境要素得到保护，实质也是确保生态系统基本要素保护的财政支持。同时应该注意到，这些重要生态环境要素各自具有独特性，其生态补偿也需要体现分类的要求。
二是针对重点生态功能区的差异化补偿。我国幅员辽阔，不同的重点生态功能区的生态价值差异巨大，生态效益外溢影响有别，不同地区环境敏感性强弱起伏，因此《条例》第十一条采取差异化补偿措施以体现补偿公平。差异化补偿的考量因素包括生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性。同时，对生态保护红线覆盖比例较高地区予以倾斜性支持。
三是针对自然保护地的分类分级补偿。我国首批确立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等五个国家公园，这些具有代表性的自然生态系统通过国家公园建设得以保护。建设国家公园会对当地居民生产生活造成影响，要通过合理的生态补偿来为当地经济发展提供支持。《条例》第十二条规定了以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，通过中央财政和地方财政，实行分类分级补偿。
在生态保护补偿的出资主体与资金管理方面。《条例》第十条、第十一条、第十二条规定了财政纵向补偿机制的出资主体，从行政法规层面确保生态保护补偿的资金支持和保障。同时，《条例》第十三条规定了生态保护补偿资金的用途管制。
（四）地区间横向补偿
地区间横向补偿是指在国家的鼓励、指导、推动下，位于江河流域、重要生态环境要素所在区域、生态功能重要区域等生态受益地区与生态保护地区政府，通过签订书面补偿协议等方式，约定相应权利义务的生态保护补偿机制。这一类生态保护补偿的基本原理是通过补偿协议实现权责对等， 确保生态保护者和受益者之间的权利与义务相匹配，使得享受生态服务的受益者承担相应的补偿责任，从而实现公平合理的资源利用和环境保护。目前，地区间横向补偿协议具有区域特殊、综合考虑、中央和省级财政引导支持的特点。
第一，区域特殊，是指《条例》第十五条规定的江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域；重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域；重大引调水工程水源地以及沿线保护区；其他按照协议开展生态保护补偿的区域。这些区域之间生态功能和经济发展水平往往存在差异， 通过多种形式的生态补偿，不仅可以系统地提升生态效益， 还可以整体上促进生态保护地区的经济效益。
第二，综合考虑，是指《条例》第十七条有关补偿协议的内容。合理确定生态保护地区和受益地区之间的权利义务，既是提升生态保护的要求，又是实现地区经济发展的要求，如何在保护和发展之间取得相应的均衡，补偿协议的内容应当体现综合考虑生态保护现状、成本、成效以及地区经济社会发展水平、财政承受能力等因素。
第三，中央和省级财政引导支持，是指《条例》第十六条规定的针对跨省级跨市级生态功能特别重要区域，中央财政和省级财政可以给予引导支持。一般而言，地区间横向补偿主要是生态保护地区和受益地区之间的协议履行，中央和省级财政不参与支持。但是， 如果是生态功能特别重要区域，跨省级或市级重点区域， 中央和省级财政可以给予引导支持。
（五）市场机制补偿
单纯依靠财政资金难以覆盖全部生态产品供给成本， 推进生态补偿的可持续发展需要市场的参与。《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》要求各地要将市场化、多元化生态保护补偿机制建设纳入年度工作任务，细化工作方案。党的二十大报告提出，“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。这些政策措施为我国建立并实施市场化、多元化生态保护补偿机制提供了有效指引。《条例》专章规定了市场机制补偿的多方面内容，通过鼓励社会力量参与、生态权益交易、生态保护与生态产业融合以及引入社会资金，推进生态保护补偿的市场化发展，拓展生态产品价值实现模式。
其一，企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府可以根据市场化要求购买生态产品和服务。
其二，建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制和交易规则。拓展生态权益的市场交易，实质是通过市场有效配置资源，实现生态权益价值最大化。生态权益通过市场交易，使生态资源的价值能够通过供需关系在市场上得到准确体现和评估； 通过交易市场的参与者自愿交易、出价和竞争，可以反映出生态资源的稀缺性和价值，从而形成合理的资源定价和补偿标准。
其三，鼓励、支持生态保护与生态产业发展有机融合。坚持生态效益优先，发展生态产业，推动生态优势转化为产业优势，提高生态产品价值。以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，是生态文明体系的重要组成部分。生态经济为生态文明建设提供坚实的物质基础。《条例》对于生态保护与生态产业发展有机融合的鼓励和支持，实质是通过发展产业生态化和生态产业化，处理好经济发展和生态环境保护的关系，实现经济发展和生态环境保护协同共进。
其四，鼓励、引导社会资金建立市场化生态保护补偿基金。拓展生态保护补偿的资金来源，需要发挥政府在市场化、多元化生态保护补偿中的引导作用，吸引社会资本参与，健全激励机制。
（六）保障和监督管理
生态保护补偿需要配套政策制度保障，为此，《条例》第二十五条至第二十八条，从资金用途监督管理、技术支撑、财政金融政策、绿色产品标准和认证等方面作出一系列规定。
生态保护补偿是一套系统的制度运行体系，不仅需要纵向、横向、市场的补偿机制，也离不开资金监管、自然资源统一确权登记，以及监测支撑体系、统计体系、标准体系等技术支撑。同时，财政和金融政策、绿色产品标准和认证等，也都在《条例》中有规定。
作者分别为西南财经大学法学院教授，四川省法学会环境资源法学研究会会长；西南财经大学法学院研究生
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