王社坤 张 露
内容提要：
《生态保护补偿条例》的出台，标志着我国生态保护补偿开启法治化新征程，我国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。本文全面解读了《条例》的制度功能、类型体系、制度框架等，并提出要制定完善的配套规范和措施、探索制度创新、加大普法宣传，以确保《条例》有效实施。
4月6日，国务院正式公布了《生态保护补偿条例》（简称《条例》）。《条例》系统总结和提炼了我国生态保护补偿制度的实践经验，全面巩固和发展了我国生态保护补偿制度的改革成果，标志着我国生态保护补偿开启法治化新征程，具有里程碑意义。
图为安徽省安庆市岳西县毛尖山乡林河村美景。 图/ 中新社
开启生态保护补偿法治化新征程
《条例》为生态保护补偿制度提供了全面、系统、科学的规范依据，开启了生态保护补偿的法治化新征程。经过二十年的实践探索，我国的生态保护补偿机制取得了显著成效。一方面，无论是地域范围还是生态系统类型，我国的生态保护补偿机制的覆盖范围都是世界上最广的；另一方面， 无论是生态保护补偿的受益人口还是补偿资金的投入力度， 我国的生态保护补偿规模都是世界上最大的。但是我国在生态保护补偿方面的立法工作相对滞后，相关制度规范散见于各类政策文件和法律规范中， 尚未形成系统的立法体系。在此背景下《条例》应运而生， 《条例》的定位是生态保护补偿领域的基础性、综合性立法，将我国生态保护补偿实践中的成功经验和改革成果总结提炼后上升到规范层面进行系统表达，构成了生态保护补偿立法体系的基石，充分发挥了法治在巩固根基、稳定预期、建立长效机制上的关键作用。
《条例》彰显了我国持续推进生态文明建设的决心，向世界提供了生态保护补偿的中国方案和中国智慧。生态保护补偿制度是我国对源于西方国家的生态系统服务付费进行本土化改造而形成的生态文明制度，是我国生态文明体制改革的重要内容。以高位阶的专门立法为生态保护补偿提供全面、系统的规范依据，不仅具有显著的生态价值，而且彰显了深刻而广泛的社会意义，标志着我国生态保护补偿工作迈上新台阶、生态文明建设进入新阶段。《条例》的发布使我国走在了生态保护补偿法治化进程的前列，成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。
确立制度保障重要内容
（一）明确了生态保护补偿的制度功能
对生态保护补偿的制度功能定位不同，生态保护补偿的适用范围和对象就会存在差异。因此，准确界定生态保护补偿的功能，是《条例》首先需要解决的问题。《条例》第二条第二款明确规定，本条例所称生态保护补偿，是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。这就通过对生态保护补偿概念的界定，明确了生态保护补偿的制度功能。
在发展初期，我国的生态保护补偿也称为“生态补偿”，被笼统地界定为对生态环境保护活动中相关主体的利益进行分配和调整的一种制度安排。无论是在理论研究还是在实践探索中，这种利益调整的外延都比较宽泛，既包括惩罚性的利益调整，即要求造成生态环境破坏的主体提供补偿；也包括激励性的利益调整，即对维持或增加生态服务的主体给予补偿。在此种生态补偿概念指导之下，生态补偿制度具有抑损与增益的双向利益调节功能。以损害担责原则为依据，我国在生态文明体制改革中陆续建立和完善了环境税费、生态环境损害赔偿等制度。这些制度与抑损型生态补偿在功能上存在重叠和混淆， 由此也导致了实践中生态补偿适用范围不明、适用对象混乱的困境。
2014年修订的《环境保护法》首次在国家立法中使用了“生态保护补偿制度”的表述，自此“生态保护补偿”逐渐取代“生态补偿”。2016年国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》是首个以“生态保护补偿”命名的国家层面政策文件。2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》进一步将补偿原则明确表述为“受益者补偿”，并且将补偿领域严格限定在具有“保护补偿” 性质的重点区域、流域及要素中。由此，生态补偿的制度功能开始变窄，由早期的双向调节功能逐步收窄为单向调节， 专门聚焦激励生态保护者持续供给生态系统服务。
《条例》巩固和发展了上述改革成果，通过专门的定义条款对生态保护补偿的概念进行界定，明确了生态保护补偿的“激励性”功能定位，突出了“保护者得到补偿”的制度主旨。通过对生态保护补偿的定义，可以看出《条例》同时明确了生态保护补偿的适用范围，即对按照法律法规的规定或者协议约定而实施生态保护行为的单位和个人予以补偿， 从而使生态保护补偿制度真正成为一项保护“保护生态的人”的制度，生动体现了以人为本的价值导向。
（二）构建了合理的生态保护补偿类型体系
生态补偿制度自2005年在全国范围内推行以来，我国虽然一直强调“各方参与”，但是在参与生态保护补偿的各方主体中，政府毋庸置疑处于主导地位，在承担生态保护补偿义务、履行生态保护责任方面发挥着主导作用。在这一原则的指导下，我国现行生态保护补偿的主要模式就是政府间的财政资金的整体性转移流动， 既包括上下级政府间的纵向财政转移支付也包括地方政府间的横向财政资金转移。《条例》立足这一本土实践，分别对财政纵向补偿和地区间横向补偿进行了专门规定。在坚持政府主导的基础上，《条例》还专章规定了市场机制补偿， 实现了从“充分发挥市场机制作用”的理念构想到“市场机制补偿”的立法确认。
《条例》立足于已有的制度实践和未来发展需求，以类型化为主导思路，在法律层面正式确立了由财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿所构成的生态保护补偿体系。这就将《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》所提出的“市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力”的改革目标转化为更具拘束力和规范性的法律规范，显著提升了生态保护补偿制度体系和治理能力的现代化水平。
（三）形成了完整的生态保护补偿制度框架
在财政纵向补偿方面，一是明确了财政纵向补偿的适用范围。即针对重要生态环境要素保护的分类补偿和针对生态功能重要区域保护的综合补偿。前者对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和法律法规规定的生物资源等重要生态环境要素领域实施分类补偿（《条例》第九条）。后者则对依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域实施区域综合补偿（《条例》第十一条、第十二条）。
二是明确了分类补偿范围和补偿方式的确定规则。考虑到各类生态环境要素的差异性，《条例》只规定了确定补偿范围和方式的原则，即“统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素”，而分类补偿的具体办法则授权国务院主管部门根据职责分工会同其他有关部门分领域制定（《条例》第九条）。
三是明确了区域补偿的基本规则。一方面，《条例》要求在实施重点生态功能区生态保护补偿时，应当根据“重点生态功能区的生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点”体现补偿的差异性（《条例》第十一条）；另一方面，对自然保护地的生态保护补偿则根据保护地类型、级别、规模和管护成效等实施分类分级补偿（《条例》第十二条）。
四是明确了生态保护补偿资金的使用管理要求。首先是要求负有补偿资金拨付义务的政府及其有关部门按照规定及时转移支付生态保护补偿资金，确保补偿资金落实到位。其次是要求被补偿的地方人民政府及其有关部门按照规定用途使用生态保护补偿资金。一方面，对于没有指定用途而由地方人民政府统筹使用的生态保护补偿资金， 应当优先用于自然资源保护、生态环境治理和修复；另一方面，存在明确补偿权利人时， 地方人民政府及其有关部门应当按照规定将生态保护补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人（《条例》第十三条）。
在地区间横向补偿方面， 一是明确了开展横向补偿的两种主要方式，即生态受益地区与生态保护地区人民政府平等协商达成补偿协议，或者生态受益地区与生态保护地区人民政府在上级人民政府的居中组织、协调下达成补偿协议（《条例》第十四条）。
二是明确了横向补偿的适用范围，主要包括江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域间的横向补偿，重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域与受益地区间的横向补偿，重大引调水工程水源地以及沿线保护区与用水区域间的横向补偿（《条例》第十五条）。
三是明确了横向补偿协议的相关规则。一方面，明确了横向补偿协议的内容至少需要包括补偿的具体范围、方式与期限，生态保护地区的生态保护责任及其监测、评判指标等事项（《条例》第十七条）；另一方面，强调了横向补偿协议的约束力，即生态保护地区应当按照协议落实生态保护措施，而生态受益地区则应当按照约定积极主动履行补偿责任。此外， 《条例》还规定因为补偿协议履行问题产生纠纷的，先由双方协商解决，协商不成的报请共同的上一级人民政府协调解决或者直接作出决定（《条例》第十八条）。
在市场机制补偿方面， 《条例》首先肯定了市场机制在生态保护补偿中的作用，提出要“推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式”（《条例》第二十条）。其次，《条例》初步勾画了市场机制补偿的主要方式，即购买生态产品和服务， 碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，发展生态产业，建立市场化运作的生态保护补偿基金等（《条例》第二十一条至二十三条）。
实施展望
《条例》的颁布实施标志着我国生态保护补偿工作开启了法治化新征程，只有《条例》得到有效实施，才能确保生态保护补偿沿着法治化道路稳步推进。
首先，各级政府及其有关部门应当落实授权性规范要求，制定完善配套规范和措施。《条例》是生态保护补偿领域的基础性、综合性立法， 其核心任务是确立生态保护补偿制度的基本框架，无法对每一类补偿机制、每一种具体补偿方式作出事无巨细的规定。因此，《条例》中存在大量的授权性规范。例如，授权“国务院主管部门分领域制定中央财政分类补偿的具体办法”“国务院财政部门制定重点生态功能区转移支付管理办法”，等等；同时还对建立和完善生态保护补偿监测支撑体系、统计体系、标准体系，建立健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，完善与生态保护补偿相配套的财政、金融政策等配套措施作了明确规定。这就要求负有相应职责的相关部门抓紧完善配套规定、建立健全配套措施，为《条例》的有效实施提供强有力的政策支持和技术支撑。
其次，发挥地方自主能动性，探索制度创新空间。考虑到生态文明体制改革仍在进程中，因此司法部、国家发展改革委负责人在回答记者提问时明确指出，制定《条例》的总体思路之一就是“相关制度设计既立足当前实际，保持现有政策制度的连续性、稳定性， 又为今后各地区各部门结合实际继续探索创新留出必要制度空间”。例如，在开展中央财政纵向分类补偿的基础上， 《条例》鼓励地方人民政府结合实际同步实施地方财政的纵向分类补偿，从而提高对开展重要生态环境要素保护的单位和个人的补偿力度。此外， 《条例》还要求地方各级人民政府根据实际需要“培育生态产品市场经营开发主体”，推进“生态保护与生态产业发展有机融合”等。这些鼓励性规范，表明国家支持地方在生态保护补偿领域开展自主创新探索的立法意图，并在规范层面明确给予地方政府能动性的授权。因此，地方政府应当在中央授权范围内积极主动地行使权力，根据地方特点探索更加符合实际的、丰富多元的生态保护补偿。
最后，加大对《条例》的普法宣传，营造助力《条例》有效实施的良好社会氛围。《条例》是生态环境保护领域的专门立法，专业性较强；同时也是生态保护补偿领域的基础性立法，涉及的领域较为广泛。因此，需要采取多种方式做好《条例》的立法精神宣传、主要内容解读和守法培训指导，尤其注重对生态受益地区的地方政府以及具体实施生态保护行为的单位和个人的普法宣传，使各类主体充分认识到自身在生态保护补偿中的权利义务，从而最终提高知法、懂法、守法、用法、护法的意识和能力。
作者分别为西北大学环境资源治理研究中心主任、教授，西北大学法学院硕士研究生
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