于文轩 孙啸宇
内容提要：
《生态保护补偿条例》是我国首部专门针对生态保护补偿领域的基础性、综合性行政法规。本文围绕财政纵向补偿机制推动生态环境系统保护、横向补偿机制加强生态环境协同保护、市场机制实现生态产品价值这三大实现机制，作深入讨论，提出要以明确的职能分工推动政府履职，以开放的制度框架鼓励探索创新，以严格的法律责任保障制度实施，开启我国生态保护补偿法治化新阶段。
党的二十大报告提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。作为我国首部专门针对生态保护补偿领域的基础性、综合性行政法规，《生态保护补偿条例》（简称《条例》）就财政纵向补偿机制、地区间横向补偿机制和市场机制作出规定，为生态保护补偿机制的有效实施奠定了重要的法律基础。
图为藏羚羊途经三江源国家公园五道梁保护站，向可可西里腹地迁徙。 图/ 中新社
基于财政纵向补偿机制推动生态环境系统保护
财政纵向补偿是我国生态保护补偿的重要机制，在我国生态环境的整体保护、系统保护方面起到重要作用。分类补偿、差异化补偿、资金统筹使用等方面的规定，是《条例》中财政纵向补偿内容的亮点。
（一）分类补偿
重要生态环境要素分类补偿是生态保护补偿制度的核心，也是生态保护补偿制度衔接其他生态保护立法的关键。《条例》第九条将重要生态环境要素分为八类，既包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋等主要生态系统，还包括水流、耕地和水生生物资源、陆生野生动植物资源等重要资源。《条例》明确了纵向补偿中重要生态环境要素的分类， 既便于总结实践中行之有效的经验做法，形成更稳固的制度基础，又可为原本“各自为战”的分类补偿制度提供更为全面、系统的制度保障。一方面，《条例》规定中央财政分类补偿的具体范围、补偿方式的确定机制，并要求国务院主管部门会同其他有关部门分领域制定具体办法；另一方面， 根据财政事权和支出责任划分原则明确了地方人民政府的出资责任，加大了对开展重要生态环境要素保护的单位和个人的补偿力度。
（二）差异化补偿
《条例》规定对重点生态功能区、生态保护红线和自然保护地开展纵向补偿，以实现对生态功能的保护。长期以来，转移支付都是我国中央人民政府和省级人民政府引导和支持重点生态功能区相关地方人民政府加强生态环境保护工作的重要措施。如福建省出台的《福建省综合性生态保护补偿实施方案》，即通过对森林、空气、水质、耕地、环境污染事件、区域生态安全情况等指标的综合考核， 由省财政差异化分配生态保护补偿资金，以促进重点生态功能区、生态文明建设示范区生态环境质量持续改善和提升。基于此前的实践经验，《条例》明确将基于区域生态功能差别的差异化补偿作为生态区域补偿的实施模式，以更好地实现“保护者受偿”的制度目标。一方面，将区域生态特点作为实施差异化补偿的重要依据，有利于增强地方人民政府开展生态环境保护工作的动力；另一方面，将生态保护红线的覆盖比例作为考量因素，也有助于生态保护红线制度的有效实施。
作为生态保护的重要举措，建设以国家公园为主体的自然保护地体系同样需要生态保护补偿制度支持。由于自然保护地体系建设“坚持政府主导、多方参与”，为了形成政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制，自然保护地生态保护补偿机制需兼顾地方人民政府、单位和个人。由于自然保护地的类型、级别、规模和管护成效等方面的差异性，《条例》将这些因素作为确定转移支付规模的考量因素，以更具针对性地补偿因自然保护地保护活动形成的财政收支缺口。同时，《条例》还规定了基于自然保护地体系的分级分类生态保护补偿制度， 以引导单位和个人参与其中。
（三）资金统筹使用
资金的使用效率关乎生态保护补偿的实施成效。为此《条例》通过规定地方人民政府在生态保护补偿资金利用中应承担的责任和义务， 建立了以生态优先为导向的资金统筹使用机制。
首先，资金应专款专用。《条例》第十三条规定，对于规定用途的生态保护补偿资金，地方人民政府及其有关部门应按照用途使用；用于补偿开展生态保护的单位和个人的资金，地方人民政府及其有关部门不得截留、占用、挪用或者拖欠。在财政纵向补偿中确立了生态保护补偿资金专款专用的规则，一方面，根据《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，不得擅自改变预算支出的用途。《条例》的这一规定正是由于纵向补偿资金以国家财政为主要来源，需依法严格管理。另一方面，《条例》将调动各方参与生态保护积极性作为立法目的，专款专用有助于维护制度的公信力、实现立法目的。
其次，资金应优先用于生态治理和保护活动。地方人民政府在生态保护补偿资金的统筹使用方面享有一定的自主权，如中央对地方重点生态功能区转移支付的资金既可用于保护生态环境，又可用于改善民生。《条例》对资金的生态保护用途优先性的规定， 既提供了明确的指引，规定生态保护补偿资金应用于有利于生态保护的目的，同时又留有适当空间，以落实《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中“探索多样化补偿方式”的要求。
图为山西省运城市万荣县境内黄河沿岸景区。 图/ 中新社
最后，提高生态保护整体效益是统筹各渠道资金使用方式的主要目标。除中央财政外，上级地方人民政府财政也是纵向补偿资金的重要来源。在不违反专款专用原则的前提下，地方人民政府应统筹安排资金的使用方式，根据本地区生态保护的现状和需求，以生态保护整体效益为目标，提高生态保护补偿资金的使用效益。
基于横向补偿机制加强生态环境协同保护
在我国，存在很多与重点生态功能区、生物多样性富集区重叠的经济不发达地区，这些地区承担的生态系统服务、生态安全屏障、生物多样性保护功能难以直接通过市场实现其价值。《条例》中规定的横向生态保护补偿机制为实现地区间在生态环境保护方面的利益公平分配、加强生态环境协同保护提供了重要的途径。
（一）以协调机制推进横向补偿
地区间横向补偿制度从早期小规模的区域间点对点补偿，逐渐发展成为江河流域、生态功能重要区域等区域内的大规模补偿，协调机制是实现这一发展的关键。以建立黄河全流域生态补偿机制的实践为例，2020年4 月，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局联合制定了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，其中提出“建立横向生态补偿机制应统筹上中下游，整体设计、全面推进”，“突出流域保护的整体性、系统性、协同性”，这为建立可覆盖沿黄九省（区） 的横向生态保护补偿机制提出了具有示范性的协调方案。《条例》第十四条第二款在对此前实践经验总结的基础上， 明确将“生态保护实际需要” 作为协调建立横向生态保护补偿制度的基础。
（二）以引导机制促进重点补偿
《条例》建立了兼具促进和支持功能的引导机制。一方面，《条例》高度重视地区间横向生态保护补偿对重点区域生态环境保护的促进作用， 《条例》第十六条明确，中央财政和省级财政可以为其提供引导支持；另一方面， 对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的地区， 第十六条亦规定了在规划、资金、项目安排等方面的支持， 以保障补偿成效。
以京津冀水源涵养区的跨区域生态保护补偿实践为例。落实京津冀协同发展的国家重大战略，必须克服水资源短缺、水生态脆弱的问题。为此，《生态文明体制改革总体方案》和《环渤海地区合作发展纲要》先后提出， “推动在京津冀水源涵养区开展跨地区生态补偿试点” 和“鼓励地区间探索建立横向生态补偿制度”的要求，京津冀地区由此展开了以水为中心的跨区域生态保护补偿实践，并取得了较大成效。在这一过程中，国务院有关部门积极发挥引导和支持作用。原环保部和财政部组织协调天津和河北2017年签订的《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》中约定了中央财政奖励资金，根据水质考核目标完成情况，中央财政每年最多可奖励河北省3亿元， 用于污染治理；2018年北京和河北签订了第一期《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，中央财政又通过水污染防治资金累计安排河北省奖励资金9 亿元，以支持其加大流域保护治理力度。新安江流域、九洲江流域、汀江—韩江等上下游间开展的跨省流域横向生态保护补偿，也离不开中央财政的政策引导和长期支持。生态环境部4月召开的新闻发布会公开的数据显示，中央财政累计分别安排引导资金80亿元和40亿元，推进长江、黄河全流域横向生态保护补偿机制建设。由此，逐渐形成了以下级人民政府间开展横向生态保护补偿为主体，以上级人民政府参与为补充的互动模式。上级人民政府的引导、支持和监督既可提升横向生态保护补偿制度实效，亦可为纵向生态保护补偿提供支撑。
（三）以补偿协议保障补偿实效
《条例》明确了补偿协议的内容，规定了争议解决、协议续签等事项，以更好地发挥协议对横向生态保护补偿各方的法律约束力。
根据《条例》第十七条， 开展横向生态保护补偿的基础，是有关地方人民政府签订的书面协议，《条例》还规定了协议应当明确的主要事项。这一规定体现出横向生态保护补偿的自愿性和协商性。双方商定协议内容的过程能够较好地发挥地方人民政府的主观能动性，亦能强化协议双方的履约主动性。同时，《条例》规定了确定补偿协议内容时的基本行为规范，主要涉及协议内容的确定标准和生态保护补偿资金的用途。前者旨在指引地方人民政府达成更具可行性和契合保护需要的补偿协议，从而降低履行中产生争议的可能性；后者旨在约束生态保护地区政府，以确保资金用途不违背生态保护补偿制度初衷。
《条例》第十八条规定了以同级协商为主、以上级协调为辅的争议解决机制。虽然补偿协议是双方合意的产物，但是在履行中仍存在产生争议的可能，特别是在生态治理实践效果不佳、双方政府因巨额补偿金的支付发生争执时，争议解决机制成为解决矛盾冲突、推进协议履行的关键。争议解决机制以同级协商为主，可以更好地回应协议的自愿性特征。即双方可以对争议问题充分交换意见，共同探索解决方案；对于无法通过双方协商解决的争议，再由共同的上一级人民政府协调解决。《条例》亦授权共同的上一级人民政府可作出对有关地方人民政府具有约束力的决定，以结束争议。
基于市场机制实现生态产品价值
市场机制是生态保护补偿的重要实现手段之一。《条例》通过鼓励多元参与、推动市场建设、支持生态产业等方式，支持市场机制在生态保护补偿领域的运用。
（一）发挥市场机制的积极作用
国家高度关注市场机制对生态环境保护的促进作用。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出，培育发展全国统一的生态环境市场，推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度。《条例》第二十一条至第二十二条内容，一方面鼓励社会力量和地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿，另一方面又提出建立健全交易机制、推动交易市场建设、完善交易规则等举措。这两方面的规定旨在推动健全基于市场机制的生态产品价值实现机制。同时，《条例》鼓励地方人民政府按照市场规则购买生态产品和服务，为填补财政纵向补偿和地区横向补偿的空白提供了可行方案。
（二）发展以生态效益为基础的生态产业
《条例》第二十三条内容鼓励生态产业发展，推动生态优势转化为产业优势，在保障生态效益的同时，开拓生态产品来源渠道。我国广阔的农村地区是生态产业发展的重要空间。因此，《乡村振兴促进法》规定，国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制。《条例》亦将农村集体经济组织和农村居民作为发展生态产业的重要参与者，提出完善参与方式、建立持续性惠益分享机制等举措。《条例》还就地方各级人民政府培育生态产品市场经营开发主体、推动生态产业发展的方式作出明确规定。以新安江流域为例， 2023年，浙江和安徽两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，使得原本单一的资金激励型生态补偿转变为综合性生态补偿。基于该协议，两地以生态效益为基础，合作发展文化旅游、生态农业等产业，仅安徽歙县的绿色食品产业产值就突破68 亿元。
（三）引导市场主体参与生态保护补偿
鼓励社会资金建立生态保护补偿基金，是《条例》的又一亮点。虽然《条例》并未对基金的运行模式作出具体规定，但是明确了生态保护补偿基金制度以“国家鼓励”“社会资金建立”“市场运作”为主要特征，是探索社会资金参与生态保护补偿、推动生态保护补偿市场化发展的重要举措。
总之，《生态保护补偿条例》确立了实现生态保护补偿的三大机制，以明确的职能分工推动政府履职，以开放的制度框架鼓励探索创新，以严格的法律责任保障制度实施，必将开启我国生态保护补偿法治化新阶段。
（参考文献略）
作者分别为中国政法大学民商经济法学院副院长，教授、博士生导师；中国政法大学民商经济法学院博士研究生
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