魏际刚
内容提要：
新时期中国的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同，产业政策应以建设产业强国为目标，以改善营商环境为核心，结合对特定产业、领域与对象的结构性安排，消除发展中的约束因素，增强创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升；遵循“围绕国家发展战略，弥补市场缺陷，强化功能性政策，优化选择性政策，兼顾政策协调性，实现共赢国际化”等原则；根据形势变化，适时做出调整。
2 0 2 4 年《政府工作报告》提出“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”，这是党中央国务院在综合分析研判国内外形势基础上对当前产业发展作出的一项重要战略部署。落实好这一部署，离不开高水平市场经济体制的基础性支撑，同时也离不开高水平产业政策的引导、支持与促进。特别是在迈向现代化强国的新征程中，中国面临的发展形势、国际环境、战略目标、主要任务与以往已有很大不同，产业政策该怎样调整，以实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，推动高质量发展，迈向产业强国，建设现代化经济体系，推动与世界各国共赢发展，是值得研究的重大课题。
追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验，利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。 图/ 中新社
产业政策属性与各国实践
产业政策是政府出于某种目的（如经济增长、结构优化、竞争力的提升、资源配置效率的改进以及可持续发展等）而对产业、企业、要素等实施的干预（如引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等行为）。一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合，需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡，产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具。产业政策具有多重属性， 它不仅用以解决市场失灵，也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。
实践中，各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家，产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策，如，为了顺应新科技和产业革命发展趋势，加速制造业升级步伐，美国在2009 年就推出“重振制造业政策框架”，2010年推出“美国制造业促进法案”，2011年推出“先进制造业伙伴计划”， 2012年推出“先进制造业国家战略计划”与“国家制造业创新网络”；欧盟推出了“欧盟2020战略”，德国推出了“工业4.0”战略，英国推出“英国制造2050”，法国推出“新工业法国计划” 等。追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验，利用产业政策实现重点产业的追赶、保护幼稚产业、助推产业升级。转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善，政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。
无论是17世纪以后大英帝国的崛起，还是后来成功复制英国工业革命的国家，比如法国、德国、美国、日本以及战后崛起的新加坡、韩国等，都与政府采纳了正确的产业政策密不可分。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》指出，为应对新工业革命的机遇与挑战，在过去十年中，发达国家和发展中国家至少有101个经济体（占全球GDP的90%以上）出台了正式的产业发展战略。
2001 年加入世贸组织后，中国加快推进贸易体制改革，积极营造公平、透明的贸易和投资环境，市场的开放程度迅速提高。 图/ 中新社
但要看到，因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异，各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同。总体上，凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家，发展绩效总体良好；反之则不太理想。
新形势对中国产业政策提出新要求
（一）从国际看，全球化水平和全球技术供给已经有了质的跃升
全球化深入发展，其广度和深度前所未有。交通、通信、互联网、电子商务、社会网络等快速发展，让世界更像“地球村”。当前全球化中要素流动的内容、范围以及参与主体已经与以往大不相同。生产、流通、贸易全球化纵深发展，各国间彼此相互依赖；全球分工体系发生重大变化，全球价值链、供应链、产业链已经形成；全球连接和全球流动不可阻挡；跨国企业和小微企业都能参与全球分工和协作。特别是2008年金融危机以来，创新全球化成为突出亮点，人才、技术、资本等创新资源要素在全球加速流动和布局。由于各国间连接和依赖增强、相互影响加深，中国、美国、欧盟等经济体政策溢出效应显著，给全球产业格局变动带来更大影响。但也要看到，全球化也带来各国发展的不平衡，全球经济重心东移趋势更加明显。国际合作更加紧密的同时，国际贸易摩擦也更容易发生。2020年新冠疫情全球蔓延进一步加剧了全球格局的调整，中国在全球经济版图中的地位进一步得到提升。这就要求中国制定产业政策时考虑到外溢效应及相关国家的反应。
新一轮科技革命与产业变革正在发生，全球新技术供给活跃，为发展中国家和新兴国家提供了难得机遇。信息通信技术在研发、设计、生产、流通、消费、金融等领域深度应用与广泛渗透，新能源、新材料、高端装备、生物技术、节能环保等正在成为新的增长点，这些都推动全球进入由新技术、新产业、新业态、新模式主导的新时代，推动传统企业边界、产业组织结构深刻变化。特别是新产业革命所需的大量新技术尚处于早期，科技知识大都是公共的且停留在实验室阶段，知识的意会性程度很低，处于这个阶段的新技术革命几乎会将所有国家“拉回到同一起跑线上”。某些新兴或发展中国家甚至能比率先崛起的国家更适应新技术经济范式的要求。如果新兴经济体或发展中国家能以更快的速度构筑新技术体系，就能实现跳跃式发展，实现追赶目标。
（二）从国内看，中国的发展阶段、市场化水平、开放度已经有了很大提升
中国的发展水平已有很大不同。2010年，中国成为全球第一制造大国和世界第一大汽车市场，2013年成为全球第一货物贸易大国、全球最大消费电子市场和全球最大物流市场，2014年吸引外资位列世界第一，2015年对外投资额超过吸引外资数量，2019 年世界五百强中的中国企业数量超过美国。数据背后反映的是中国在全球经济中的地位显著提升，也表明中国与全球经济联系密切。
当前，中国产业结构处于全面调整和升级阶段，这个阶段不同于20世纪80—90年代工业化初期生产力水平低下、产业规模小的阶段，也不同于21世纪头十年工业化中期、重化工业主导、产业规模急剧扩张的时期。从中国技术进步的特征看，目前大致已经处于追赶阶段末期，甚至进入“技术边界共享前阶段”。这一阶段的特征是企业难以通过模仿和吸收来获得新技术，必须致力于自主研发。与之相对应，经济中的主导产业也从原先的重化工业和集成装配工业向创新密集型部门转变。
中国已经形成了以市场为基础的经济系统，形成了比较完备的产业部门，搭建了数以百计的特色产业集群，掌握了当今国际主流的成熟技术， 培养了规模庞大的中高端人才，形成了总量可观、结构不断提升的市场需求。发展到今天的时点，应该说上述产业结构高级化发展所需的各种条件已经基本具备。
中国的市场化水平和开放度已有很大不同。在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，中国初步建立起了统一开放、竞争有序的商品和要素市场体系。多数行业竞争充分，价格机制、竞争机制、供求机制在产业发展中发挥着核心作用。特别是党的十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，无疑将加快完善中国市场经济体制的步伐。
中国形成了沿海、沿江、沿边、内陆地区全方位的开放格局。2001年加入世贸组织后，中国加快推进贸易体制改革，积极营造公平、透明的贸易和投资环境，市场的开放程度迅速提高。近几年，中国与多国签署了双边自由贸易协定，对外资实施准入前国民待遇与负面清单管理，实施更高标准的自由贸易园区战略，在东中西部均批准了一批自由贸易试验区。2020年5 月，海南建设中国特色自由贸易港总体方案颁布，标志着中国将在海南实施世界最高水平的开放，实现投资贸易自由化与各类要素自由流动。可以预见，不久的将来，中国会形成一个开放范围更广、开放程度更深、开放层次更高的对外经济新体制。
（三）中国面临的产业问题和对产业的要求已经有了很大不同
新冠疫情后，旅游、餐饮、航空、文化、会展等服务业受到很大冲击，部分工业受较大影响，国际物流与供应链脆弱性暴露，许多中小企业生存困难。中长期看，多年以来中国产业发展存在的一些深层次问题未能得到有效解决。
一是结构有待优化。农业基础薄弱，现代农业发展不足；工业科技含量不高，高新技术产业发展不快；服务体系不完整，服务业供给不足；产业布局“结构趋同—产能过剩—恶性竞争—资源浪费”问题较突出等。
二是创新能力和核心竞争力弱。创新能力提升缓慢，关键核心技术储备不足，尖端技术、核心零部件制造与美欧日差距较大。制造业贸易增值程度较低，劳动生产率低于美欧日等发达国家；服务业缺少大企业集团和知名品牌，服务贸易逆差高；软实力缺乏，企业治理结构不完善，管理水平有待提高，知识产权、标准意识淡薄等。
三是发展不协调。农业、工业、服务业联动不足；同一产业内、上下游产业、大中小企业之间缺乏协调；虚拟经济对实体经济的支撑不够；中小和民营企业受市场垄断和大型企业挤压。
四是不可持续。产业发展的能源资源消耗强度大；矿产资源对外依存度不断提高，原油、铁矿石、铝土矿、铜矿等重要能源资源进口依存度超过50%；随着能源资源刚性需求持续上升，生态环境约束进一步加剧。
五是发展环境欠佳。商务、舆论、信用等环境欠佳，流通、物流、资金、信息和交易等成本较高，企业用工费用攀升，使得产业发展的传统比较优势削弱。
六是包容性问题。部分传统产业吸纳就业能力下降；老龄化加深使产业正失去富有活力的劳动力大军。
（四）中国产业发展面临的挑战已经有了很大不同
一是贸易摩擦和壁垒。面对中国的崛起，以美国为首的某些国家心态发生了很大变化，不再将中国的发展看成是机遇，而是当作威胁。近年来，中国与一些国家的双边经贸关系变得复杂，不确定因素增多。一些国家正在努力推进新的贸易平台建设，如全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）等，中国连续18年成为遭受全球反倾销调查最多的WTO成员，一些发达国家构筑技术壁垒，严格控制高端技术、设备向中国出口。
二是激烈的国际市场竞争。美国大力扶持制造业出口，通过加强贸易保护限制国外产品对美国产品的竞争，并加强对中国高科技产业的技术封锁；德国将增加出口竞争力作为其国家优先战略；英国将鼓励出口当作实现经济更加平衡发展的途径，通过进军主要新兴市场实现英国制造业国际化；法国通过扩大出口信贷、放松出口管制、推动对外投资等措施增加其工业品的竞争力；日本将扩大新兴市场出口作为制造业振兴的战略重点。
三是发达国家和发展中国家的双重挤压。发达国家已在一些战略性产业取得重大突破，占据了国际竞争制高点。同时，跨国公司主导全球供应链，掌控全球价值链高端。东南亚、南亚等国依靠廉价劳动力、土地、环境等优势承接了大量劳动密集型产业。
四是其他一些全球性挑战。全球资源和人才争夺、气候变化、能源和粮食安全、水危机、流行性疾病、环境保护、宏观经济和金融稳定、恐怖主义和地区冲突等对中国产业持续发展均有不同程度影响。
（五）中国产业的未来发展目标有很大不同
中国产业规模已经做大， 中国产业发展的中长期战略目标是要实现“强、新、智、绿、联、特”。
“强”，即全面掌握关键领域的核心技术，自主生产关键核心零部件；拥有大批世界级水平的跨国企业、自主知识产权的关键产品和国际知名品牌，产品附加值高；具有国际规则和标准制定话语权，对全球供应链拥有较强控制力。
“新”，即持续拥有新产品、新技术、新产业、新业态、新模式、新工艺、新流程、新组织。
“绿”，即主要产业单位增加值能耗、水耗、资源综合利用率和废气减排达到世界先进水平；产品质量和生产流通安全有保障；产品符合消费者审美情趣。
“智”，即产业发展更多基于科技、知识、信息和创新，数字化、网络化、信息化和技术化程度高。
“联”，即一、二、三产业联动；东、中、西地区产业联动；工业化与信息化联动；产业与社会、地区良性互动；产业与文化融合发展；产学研用紧密衔接；产业间、产业链上下游、企业间分工协作；基础设施互联互通，物物相联、服务相联。
“特”，即中小企业专业化、精细化和特色化；区域性和本地化产业特色鲜明。
总体来看，背景、阶段、问题和目标的变化，相应地要求产业政策适时做出调整。
新时期中国产业政策调整的思路
（一）基本思路
新时期产业政策应以建设产业强国为目标，以改善营商环境为核心，结合对特定产业、领域、对象的结构性安排，消除产业发展中的制约因素，增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升。
产业政策调整应遵循“围绕国家发展战略，弥补市场缺陷，强化功能性政策，优化选择性政策，兼顾政策协调性，实现共赢国际化”等原则（见图1）。
围绕国家发展战略。产业政策要以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等战略目标为指引。
弥补市场缺陷。产业政策要弥补市场失灵，对冲市场机制运行的负面效应。培育与完善市场功能，实现与市场力量的有机结合。
强化功能性产业政策。营造产业发展的良好环境，激励创新创业，提升产业发展的要素与公共服务支撑，规范市场主体行为等。
优化选择性产业政策。减少政府对特定产业的直接干预，将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。
兼顾相关政策协调。对不同政策统筹兼顾，促进产业政策与宏观政策、开放政策、区域政策、社会政策、生态环境政策等协调。
致力国际共赢发展。将国内产业升级与全球产业格局调整结合起来。把握国际产业发展的趋势，在全球范围内配置资源，促进国际产业分工与合作。根据中国产业在全球价值链中的地位确立升级战略与对策。
（二）基本框架
根据前述思路和原则，新时期产业政策框架体系至少应包括三大方面（见表1）。
一是产业政策的核心内容。主要从战略、制度、要素（如技术、劳动力、资本、土地）等维度设计功能性政策和选择性政策。
二是产业政策与相关政策协调。重点考虑产业政策与宏观经济、对外开放、区域发展、社会发展、生态环境等相关政策的协调。
三是产业政策的国际协调。立足于提升在全球价值链中的地位，主动参与国际分工，广泛开展国际合作，积极参与全球治理。
新时期中国产业政策调整的方向
（一）明晰产业政策重点，完善实施、评估和调整机制
今后及未来较长一段时期产业政策应聚焦于以下方面：未来必争的战略产业， 如国防工业、尖端制造、下一代信息网络、纳米、生物技术等；国际竞争力弱的领域， 如幼稚性产业和需要实现进口替代的产业（数字机床、高端医疗器械、创新药、航空物流、国际快递、国际供应链以及产业标准、国际品牌等）； 传统支柱产业转型升级，如钢铁、煤炭、有色金属、船舶等；基础产业中的国计民生领域，如战略性资源、重大基础设施等；产业发展的薄弱环节，如“六基”（核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料、基础软件、基础研究和产业技术基础）；市场失灵领域，如节能环保、安全、应急、公共研发平台、共性技术平台、公共工程中心、公共检测平台、公共信息平台等； 衰退产业转移和退出；产业融合、合作、协同、集聚；创新中某些关键环节，如成果转化、新技术扩散等；基于国土开发目标的产业；中小微企业；推动要素升级与优化配置等。同时，要随着形势变化，做好产业政策的评估与动态调整工作，清理不合时宜的产业政策，制定出更合时宜和未来需要的政策。
引导各方资源向重点领域集聚的过程应侧重反映创新绩效、附加价值、核心竞争力、可持续发展等，综合运用负面清单、准许清单、政府权力清单和企业信用清单和行业能效限额标准、产业污染物排放标准、产品（服务）质量标准等。
（二）从全球产业格局变动考虑相关产业政策设计
从全球产业格局变动来判断中国产业自身的发展阶段及需要实施的策略，如图2所示的4×4网格，每个格子代表中国相关产业相对于全球产业发展的成熟度，并依此设计针对性的产业政策。
区域1的产业在中国和全球均刚刚兴起或处于成长的早期阶段。这类产业适合在刚出现时就给予支持，具体应根据国内的市场规模和能力（如生产的规模和成本、研发实力等）来进行决策。如果要素条件比较理想，就应当努力发展并推动其进入区域3。
区域2 的产业在国际上已经有所发展而国内刚刚兴起。这类产业是迄今大多数发展中国家产业政策比较关注的，中国要充分利用后发优势，积极吸引跨国公司投资或国际技术引进，努力实现能力追赶。
区域3的产业是中国在全球具有领先地位的产业。这类产业通常不需要明确的支持，但政府可以通过重点发展一个主导领域以保持行业整体的领先。
区域4的产业在国内外均处于成熟或衰退阶段。产业政策的重点应在于提升劳动生产率和竞争力，为衰退的行业提供转型支持，或采取保护政策以维持产业、保障就业等，或支持行业重组整合。
区域5的产业在国内已经成熟或衰退，但国际上却刚刚兴起或处于成长阶段。通常情况下，允许这类产业合理转移。
区域6的产业在国内只有少量稳定的生产商，但在全球已经处于衰退阶段。对于中国而言，这类产业具有比较优势，采取积极的产业政策是可行的，但考虑到这类产业在国际市场上处于衰退期，政策的过度支持未必合适。
区域7的产业与区域6类似，在国内处于成长期而在全球已经处于衰退期，因具有比较优势故可采取赶超政策。但是，要高度关注该产业的全球性趋势，及时调整政策方向和力度。
（三）产业政策要推动市场机制的建设与完善
各次产业发展、产业间的联系、分工与合作以及新产业、新企业的成长，均应当发挥市场机制的基础性作用，充分发挥企业作为市场主体的能动性和活力，充分实现生产要素的自由、高效流动。
一是产业政策要推动形成全国统一开放、竞争有序的市场体系，消除地区壁垒、部门壁垒。清理和废止一切有碍统一开放、公平竞争的地区、部门规章，促进生产要素在地区间、部门间自由流动，最大限度提升经济运行效率。
二是产业政策要保障各类市场主体公平竞争。对不同所有制、不同规模的企业一视同仁，消除规模歧视和所有制歧视。
三是产业政策要推动形成基于供需、反映市场稀缺程度、资源环境代价、外部性内部化的价格形成机制和竞争机制，最大程度消除市场的信息不对称，形成不同产业、产品和服务合理的比价关系。
四是深化垄断行业、公用事业改革，对能够放开的行业及时放开。消除部门、地方、垄断利益集团的不当影响。鼓励有条件、具备资质的民营企业、中小企业进入基础设施、公用事业和新兴产业，给予其足够的市场机会。
（四）构建体系完整、规则合理、符合产业发展特点、前瞻性的监管体系
构建前瞻、现代、高效、权威的监管体系，既是市场经济发展的内在要求，也是政府转变职能的具体表现。当负面清单制度全面实施后，政府重要的责任之一是健全监管体系，加强事中、事后监管， “放得开，管得住”。要合理划分中央各部门、中央与地方之间的监管职责。对于已存在的冗余机构应及时整合，避免监管的交叉重复和责任推诿。推动监管透明化，避免监管俘获。
考虑到不同产业的发展特点差异较大，不同领域的具体情况有所不同，不同产业的监管内容也应有所区别与侧重。对于新产业、新技术、新业态、新模式，要创新思维与监管方式，以包容审慎的原则促进其发展，同时要抓紧研究制定数字经济领域垄断与限制竞争的监管规则。
（五）加强产业政策与相关政策的协调
加强产业政策与宏观政策的协调。宏观政策应符合产业中长期发展需要，为产业发展创造良好的宏观环境。合理确定企业宏观税负水平，着力形成有利于产业转型升级、创新、竞争力提升、国际化和可持续发展的税收结构。
加强对产业政策与开放政策的协调。积极参与全球和区域治理，提高在国际经济与贸易规则制定中的话语权。推进中国与重要区域和贸易伙伴经贸一体化，加快推进自贸区建设，推动贸易便利化， 减少进入与投资限制。重视双边战略对话、政策协调机制建设，推动双边产业与贸易合作共赢。
加强产业政策与区域政策的协调。产业政策要考虑区域发展战略、城市群发展、区域发展基础和潜力、地区经济差异、城乡一体化，明确不同地区的产业定位，充分发挥各地区比较优势，形成地区间的专业化分工，避免地区间过度重复建设。区域战略、规划与政策要考虑产业集聚、产业配套、产业链、供应链和价值链等现代产业发展特点，主动融入全国、全球生产流通消费网络，引导和促进有本地特色和竞争力的产业集聚发展、开放发展、链式发展。
加强产业政策与社会政策、生态环境政策的协调。社会政策、生态环境政策要考虑产业发展阶段、产业战略目标以及发展实际。产业政策要考虑社会接受度、生态环境承载力。根据经济、社会、生态统筹发展的要求，建立产业政策与社会政策、生态环境政策的有效协调机制。
作者为中国国际发展知识中心副主任、国务院发展研究中心研究员