“21世纪海上丝绸之路” 通道安全保障研究

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魏际刚 周 然 朱乐群 李晓君 郑 霖

内容提要: 

“ 2 1世纪海上丝绸之路”通道是我国重要资源、能源类战略物资运输的海上生命线,其安全保障关系国家安全与经济平稳运行。为有效破解关键海运通道战略制约,建议我国增加在马六甲区域商业存在,必要时绕行巽他海峡作为替代方案,加强陆上通道与海运通道连接,持续关注克拉运河项目进展,提升北极航道通航保障能力等;建议我国与相关方开展通道安全保障领域低敏合作,通过科技创新加强安全合作,加强全球安全预警和防范机制建设,布局海外安全战略支点,支持企业参与海外港口营运等。

“21世纪海上丝绸之路” 是我国通过海洋联通亚洲其他国家、非洲以及欧洲沿海国家的重大战略通道,是我国构建“双循环”新发展格局的重要组成部分,是与沿线国家经贸、人文交流的重要途径,更是我国重要的资源、能源类战略物资运输的海上生命线。持续保障“21世纪海上丝绸之路”通道安全关系国计民生, 对于扎实推进高质量共建“一带一路”意义重大。

“21世纪海上丝绸之路”通道现状

“21世纪海上丝绸之路” 穿越太平洋、印度洋,辐射范围包括了亚洲、非洲、欧洲、大洋洲,连接了60多个国家和地区。根据“21世纪海上丝绸之路”重点建设方向,运输大通道的总体布局为从我国沿海港口出发,联通东南亚、南亚、西亚、北非、东非、大洋洲和欧洲大部分地区国家的沿海港口, 呈现出“一横一纵”两大主要运输干线通道。“一横”为我国沿海港口出发向西,最终抵达欧洲国家的西向通道;“一纵” 为从我国沿海港口出发向南, 最终抵达南太平洋国家的南向通道。

根据通道联通的目的国不同,西向大通道可划分为五条主要子通道,即泰国湾通道、孟加拉湾通道、波斯湾通道、东非通道,以及中东欧通道, 如表1所示。

南向大通道可划分为三条主要子通道,即澳西通道、澳新通道和南太平洋通道,如表2所示。

“ 2 1 世纪海上丝绸之路”主要途经1 4 个海峡、运河等关键节点,包括马六甲海峡、霍尔木兹海峡、曼德海峡、巽他海峡、望加锡海峡、民都洛海峡、台湾海峡、巴士海峡、巴拉巴克海峡、卡里马塔海峡、龙目海峡、马鲁古海峡、托雷斯海峡及苏伊士运河。

“21世纪海上丝绸之路”通道主要安全威胁

“21世纪海上丝绸之路” 通道是一个涉及众多自然因素与人文政治环境因素的综合复杂系统,传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织、错综复杂,既有海上复杂自然环境变化所导致的自然风险,也有沿岸国家及地区人为活动所引起的突发性安全、政治、军事风险等。

西向通道横穿政治军事环境复杂、恐怖主义和海盗活动频繁的马六甲海峡、中东地区和北非地区三大敏感海域。主要安全威胁包括海盗、恐怖主义、政治冲突与海上自然灾害。其中南海、马六甲海峡水域一直存在海盗威胁,每年7 —10月还存在台风影响; 孟加拉湾区域每年4 — 5月与10—12月存在热带风暴影响, 并且存在斯里兰卡国内恐怖组织在该区域内活动影响;阿拉伯海靠近南亚区域每年6 — 8 月存在风暴影响;波斯湾区域存在索马里海盗活动影响,同时存在区域政治冲突威胁;南印度洋东非海岸同样存在索马里海盗活动影响,并且每年5— 6月与10 —11月存在热带风暴影响;亚丁湾红海区域是海盗活动的高发区,同时该区域沿岸国家也存在政局动荡的政治风险,如图1所示。

南向通道总体安全形势好于西向通道,但仍存在一定的威胁因素。如图2 所示, 菲律宾附近海域属于台风频发区;望加锡海峡区域属于海盗活动多发区;龙目海峡水域每年1— 4月为飓风高发期;民都洛海峡附近存在海盗威胁, 每年7—10月存在台风影响;托雷斯海峡区域每年1—4月存在飓风影响。

保障“21世纪海上丝绸之路”通道安全面临的问题

“21世纪海上丝绸之路” 通道安全保障工作涉及主体众多、形势复杂,存在一系列问题。

一是马六甲海峡关键性节点制约明显。从“ 21世纪海上丝绸之路”海上运输通道与海峡节点的分布情况来看,我国对马六甲海峡等重要通道的依赖较为严重。西向航线中,除了我国至泰国湾区域航线外,其余航线都会途经马六甲海峡。根据贸易数据分析的结论,超过8 0%的中国石油进口以及60%以上的液化天然气运输经过马六甲海峡。马六甲海峡的安全成为影响我国与南亚、非洲和欧洲海上贸易畅通性的关键一环。因此,重要通道的畅通安全是互联互通实现的重要环节,对海上运输重要节点的安全保障工作仍须进一步加强,以确保我国与“一路”沿线国家海上运输通道的畅通安全。

二是保障制度体系缺位。“ 21世纪海上丝绸之路”水运安全保障缺乏统一领导机制,保障资源无法由统一机构调配,在突发事件发生时,由部际协调会议进行磋商与协调相关救援保障力量应急。此外,针对“21世纪海上丝绸之路”水运安全保障,我国尚未形成完善的法律预案体系来指导相关的力量与机构实施保障活动。

三是缺乏我国主导的国际政府间协调机制。共建“一带一路”倡议自提出以来,得到了共建国家的积极响应与配合,很多问题的解决得益于共建国家积极合作的态度以及与我国建立的磋商机制。当前,我国与“ 一路”沿线国家交通运输国际交流窗口与合作机制主要是联合国亚太经社会、国际运输论坛、大湄公河次区域经济合作、马六甲海峡合作机制、国际海事组织、中国— 东盟交通部长会议与亚欧交通部长会议。但在加速推进通道安全保障工作中,仍须基于“共商、共建、共享”原则,进一步建立以我国为主的安全保障合作问题磋商协调机制。

“21世纪海上丝绸之路”通道安全保障的重点

马六甲海峡是我国石油等战略物资进口的咽喉要道, 是我国与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家互联互通最为关键的战略通道,也是我国海上战略通道安全畅通的最大战略制约。保障我国海上战略通道安全畅通的工作应重点针对马六甲海峡展开。

一是围绕马六甲海峡周边进一步增加商业存在。在现有同新加坡、马来西亚、印度尼西亚三国合作的基础上,增加马六甲海峡周边地理区域的合作布局。可在进一步巩固与马来西亚关丹港、皇京港的合作基础上,考虑与马六甲海峡北端的马来西亚巴生港、海峡南端的丹戎帕拉帕斯港、印度尼西亚的占碑港开展合作。

二是考虑绕行巽他海峡作为马六甲海峡的突发替代方案。当马六甲海峡因突发情况导致通行能力受到严重影响时,通过选择巽他海峡替代路线, 可在一定程度上保持战略通道的畅通。

三是进一步打通海陆循环通道。将“ 2 1 世纪海上丝绸之路”与“丝绸之路经济带”运输通道衔接,通过海运通道与陆运通道相连接的方式,减轻对马六甲海峡运输的依赖。进一步推进中巴喀什至瓜达尔陆上交通发展,建设喀什内陆港,将货物由海上通道经巴基斯坦瓜达尔港或缅甸皎漂港转移至陆上通道,然后分别从新疆、云南口岸进入我国。

四是持续关注泰国境内克拉运河项目进展。克拉运河在经济与战略两个维度均具有重要意义,运河开通将使“21 世纪海上丝绸之路”西向通道到达印度洋缩短2000海里,带来西线海上运输经济效益的大幅提升,同时有效缓解对马六甲海峡的战略依赖。如果该项目在未来能够实施,将会一举改善我国当前的战略通道安全局面。

综合来看,四项工作中短期可先进行与马来西亚、印度尼西亚的合作,探讨推进;中期可逐步实现海陆通道的结合, 进一步合作建设巴基斯坦港口及集疏运基础设施;长期来看,受克拉运河项目所需投资额巨大、泰国南部局势不稳等因素影响,克拉运河项目难以在短时间内取得进展,需要持续关注。此外,对于北极航道通航保障能力建设应持续投入。

增强“21世纪海上丝绸之路”通道安全保障的建议

一是开展通道安全保障领域低敏合作。针对海上运输长期存在的自然灾害、海盗及恐怖主义袭击等安全威胁,按照由近至远的思路,逐步开展近洋、远洋水运安全保障的低敏项目合作。深度参与国际海事组织和马六甲海峡航行安全合作等多边与地区性海事事务, 通过项目合作等多种方式扩大我国在海峡事务中的话语权和影响力;加强海上搜救合作, 完善海上搜救基地布局,重点推进南海、印度洋搜救基地建设。利用海上普遍管辖权,通过开展与有关国家海上安全力量的联合护航等行动共同打击海盗和海洋恐怖主义。

二是通过科技创新加强安全合作。科技合作是“一带一路”建设的重要内容。近年来国际安全形势面临越来越多的高科技威胁,如恐怖组织和恐怖分子在武器制作、信息传递、情报获取、爆破技能等方面表现出越来越强的科技渗透能力,需要共建国家之间加强合作研究和联合攻关,共享科技成果和创新经验,促进共同安全和可持续安全。一方面,在“一带一路”沿线气候变化、自然灾害监测、生态环境治理等领域加强合作,为海上运输安全面临的自然灾害威胁提供科技支撑;另一方面,以科技创新促进安全合作,在打击海盗、反恐、禁毒等安全问题的应对中发挥科技创新作用,增强应对海盗和海洋恐怖主义的能力。

三是加强全球安全预警和防范机制建设。“21世纪海上丝绸之路”沿线国家安全形势的复合性和多边性、地缘政治的复杂性、地理位置的特殊性等都给安全预警带来不小的难度。要强化国别分析和风险评估,全面评估沿线局势风险,加强对相关地区未来局势的预测研究,准确评估不同国家或地区具体安全问题对“一带一路”建设造成的安全威胁。树立风险防范意识,在全面评估风险的基础上,建立全球安全预警和防范机制,定期发布动态信息,构建行之有效的多边危机与应急管理系统, 加强事后应对与处置能力,将可能的风险降到最低。

四是布局海外支点港口。“ 一带一路”共建国家在人口、经济、资源、地缘位置、辐射能力、安全形势以及参与意愿等方面不尽相同,为高效率、高起点、低风险地推进“一带一路”建设,须精心选择支点港口优先推进,然后以点建线,以线带面。在支点港口的选择上,首先考虑我国主要贸易国的重点港口,它们是重要货物的下水港,是影响水运安全及海上贸易的重要节点;其次应以海上运输通道涉及关键海峡及运河的节点港口为重点。这些关键节点往往伴随着重大风险威胁,需要我国尽快布局安全保障能力。

五是支持企业参与海外港口营运。以中远海运集团投资希腊比雷埃夫斯港为例,比雷埃夫斯港已一跃成为地中海地区的枢纽港,为我国加强与中东欧国家在国际产能和装备制造领域合作、打通中国—中东欧新航路提供了可靠保障。因此,要将企业投资海外港口项目与高层互访等外交活动结合起来,为企业投资、运营沿线港口、码头提供支持,鼓励企业积极参与海外港口实质性运营,扩大控股运营海外港口的规模。

作者单位:中国国际发展知识中心;交通运输部天津水运工程科学研究院

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