霍 鹏 殷浩栋
内容提要：
数字鸿沟是指由不同国家、地区、企业、群体在互联网连接与数字技术研发应用方面的差异导致的新发展差距。当前全球范围内横亘于发达国家与发展中国家之间、城市与农村之间的数字鸿沟依然显著。因数字鸿沟出现而导致的技术迭代和增长效应不均衡，已逐渐成为了加剧全球发展不平等与国别间增长分化的重要影响因素。弥合全球数字鸿沟需要国际社会、各国政府与跨国企业进一步强化交流合作、开展一致性行动，塑造与数字时代更加匹配的新发展共识与国际合作框架，以保证发展中国家共同享有数字红利。
全球范围内数字鸿沟依然显著
当前，发达国家与发展中国家之间的数字鸿沟愈加明显。许多发展中国家无力承担大规模数字基础设施建设的成本，在网络覆盖、接入可负担性以及数字应用与研发能力方面严重落后，使得网络覆盖水平相对较低。联合国国际电信联合会（I T U）数据显示，全球互联网用户数量从2019 年的41亿增长至2023年的5 4 亿，但同期全球仍有2 6 亿人处于“ 离线状态”。在最不发达国家（L D C）和内陆发展中国家（L L D C），实现普遍连接的愿景依然遥不可及。目前，上述两类国家分别只有35%和39%的人口“ 在线”， 与中国的差距达到4 0 个百分点。在大多数发展中国家，移动网络（3 G 及以上版本）是居民实现互联网连接的主要方式，通常是唯一的方式。截至2023年，互联网已经成功覆盖全球95%的人口，但在最不发达国家和内陆发展中国家仍有一定数量人口未实现移动网络覆盖。还有相当大的一部分人口因连接速度限制而无法实现真正有效的互联网连接。在众多低收入国家仅有约1% 的人口实现了5G覆盖。
城乡间互联网连接差距有所缩小，但整体形势依然严峻。发达国家城乡间互联网用户数量的差距几乎可以忽略不计，而最不发达国家和内陆发展中国家的农村地区互联网普及率分别为26% 和28%，其城市地区互联网普及率分别为55%和64%。非洲和和拉美地区的城乡数字鸿沟更为突出。截至2023年，11% 的非洲农村人口尚未实现任何形式的移动网络覆盖，另有16%的人口只实现了2G移动网络覆盖。这就意味着在这些地区有近30%的农村人口仍处于“远离互联网”的状态。美洲（特别是拉丁美洲地区）的城乡差距同样显著，14%的农村人口没有实现任何形式的移动网络覆盖，另有4%的人口仅有2G移动网络覆盖。
缩小数字鸿沟不仅意味着让每个人都能够实现互联网连接，更意味着人们具备有效使用互联网的能力。这种能力取决于多种因素，但首要问题依然是网络接入的可负担性。联合国宽带可持续发展委员会（U N B C）提出“ 到2 0 2 5 年以低于人均每月国民总收入（G N I）2%的价格实现互联网连接”的可负担性发展目标。这一目标在中国早已实现，但很多发展中国家实现上述目标依然面临挑战。联合国国际电信联合会20 23 年的调研数据显示，在18 8个接受移动网络领域调研的经济体中，3 9 . 3% 的经济体未达到上述目标；在178个接受固定网络调研的经济体中， 6 0 .1%的经济体未达到上述目标。特别是，13 4 个低收入和中等收入经济体中的大多数仍未达到可负担性发展目标要求，全球范围内数字接入可负担性目标的达成路途漫漫、任重道远。
此外，决定有效使用互联网能力的另一个重要因素是应用与研发能力。一方面， 受限于居民教育水平较低、智能终端匮乏以及数字专门技能培训的缺失，很大一部分发展中国家人口即便有机会接入互联网，也因不具备基础数字技能而无法通过互联网进行有效的商业、社交与工作活动。同时，较差的数字技能也使得他们更加容易遭受网络攻击、诈骗以及虚假新闻或有害内容的侵害。另一方面，研发能力有限的发展中国家无法将自身数据、需求及时转化为由数字驱动的商业机会，可能沦为发达国家大量全球数字平台的原始数据提供方，长久处于经济和社会发展的弱势地位，无法享受数字化发展带来的红利。
数字鸿沟可能加剧国家间增长分化与全球发展不平等
受益于数字技术的更迭与数字经济的扩张，新兴数字产业能够跨越物理阻碍推动经济社会实现质量、效率、动力变革，并为弥合全球发展差距、共享优质资源创造新机遇。然而，因数字鸿沟出现而导致的技术迭代和增长效应不均衡，不仅会抹杀上述积极效应，并可能会进一步加剧全球发展的不平等与增长分化。实际上，新技术会促进产品和服务价格的下降，并通过商业创新推动经济增长。在这个过程中，理论上不管是发达国家还是发展中国家都能从中获益。但是， 如果要推动发展中国家实现真正可持续的发展，新技术的扩散不仅要提供更具性价比的产品和服务，还需要为发展中国家带来更多新兴的高报酬工作机会。换言之，如果发展中国家的生产者不能把握新技术带来的机遇，那么这些国家的消费者就很难享受到新技术产生的福利。当前，全球范围内数字鸿沟的出现不仅阻碍了发展中国家享有数字化发展所带来的经济机会，同时还影响了沿袭既有产业发展与升级路径实现追赶式发展的可能性。
一是低端、低产、低效的数字基础设施使得发展中国家无法有效开展科学研究与商业转化、构筑国内数字市场、参与数字领域国际竞争。数字技术的研发、推广与数字经济的发展依赖于一整套系统化、高质量、快迭代的基础设施体系支撑，需要预先建立一个由硬件与软件所共同构筑的，集感知、传输、计算、存储、应用等为一体的数字基础设施体系。相较于传统基础设施而言，数字基础设施体系在软件与硬件之间、硬件与硬件之间的相互制约更加显著，需要统筹部署、同步发力，同时设施投资后期维护投入更大、回报周期更长。正因如此，大多数发展中国家受限于政府能力、经济实力与研发技术，实际上并不具备建设部署全域性数字基础设施体系的能力。因此，数字基础设施差距就成为了发展中国家数字化发展与竞争的“先天不足”。
二是数字技术的更迭与数字经济的扩张更加偏重和依赖研发、资本、技能和市场环境，削弱了发展中国家在非技能劳动力方面的比较优势。自第二次世界大战结束以来， 以劳动密集型制造业为开端与主导的工业化因其对非技能劳动力的大量吸纳、对经济结构转换与升级的有益推动，已被证明是发展中国家迈向富裕的重要阶梯。但是， 大数据、移动互联网、物联网、工业机器人等的应用相对减少了程序化劳动密集型制造业对于非技能劳动力的需求，增加了相关产业对研发力量、技术工人等的需求， 同时也在某种程度上推动了一些既有产业链向发达国家的回流。这降低了发展中国家非技能劳动力的比较优势水平，一定程度上堵塞了发展中国家的跃升路径。此外，数字化、网络化、智能化还带来了更高的精度要求、更严格的质量标准、更个性化的产品需求，强化了供需双方的连接与反应速度。通常情况下，非技能劳动力很难适应上述要求与改变。这使得发展中国家更难利用非技能劳动力的成本优势来抵消技术方面的劣势。
三是数字鸿沟导致的发展中国家区域数字发展机会不平衡、居民收入差距扩大等问题，成为制约广大发展中国家提升自我发展能力的重要阻碍。数字化实践与创新高度依赖市场主体能动性的发挥。实际上，经济社会需求往往不能直接带动或转换为有效的数字化供给，需要市场主体主动捕捉需求，并构建一整套的数字产品与数字服务来承载需求甚至是创造需求。当前，在城市地区以及部分产业、资源等优势突出的农村地区，以互联网企业为代表的市场主体能够通过数字化建设实现盈利，这激励着市场主体全面参与这些地区的数字化建设与解决方案创新。但是，在更为广大的农村与偏远地区，人力资本与基础设施水平相对落后，大多数市场主体在参与推进数字乡村建设过程中面临高昂的建设成本和相对较低的市场收益。因此，“ 望而却步” 或“ 浅尝辄止”成为市场主体的理性选择。限于优质互联网企业的整体性匮乏以及城乡间数字基础设施建设的巨大差距，这种区域间、城乡间的数字鸿沟在发展中国家表现得更为显著。区域间、城乡间数字鸿沟将使发展中国家内部的经济社会的发展差距继续扩大，甚至成为贫困的新诱因。
弥合数字鸿沟需要构建新发展共识与国际合作框架
数字化的影响具有两面性，既能创造数字红利等机遇，也会带来数字鸿沟等挑战。全球范围内数字技术的发展、数字经济的扩张是走向数字包容、红利共享，还是引发更大的分歧与鸿沟， 并非取决于新技术革命的出现，关键在于能否通过国际社会、各国政府与跨国企业的通力合作与一致性行动， 构建与数字时代更加匹配的新发展共识与国际合作框架，以保证发展中国家共同享有数字红利。
弥合全球数字鸿沟需要构建新发展共识。一方面，需要明确建设新型政府与市场互动关系的重要性。诸多成功实践已表明，数字化发展战略的落地与实施难以单纯地依靠自由市场，还要依靠政府承担创新成本、创造并完善新兴市场、支持并维护好市场秩序。决策部门要成为大胆承担创新风险的“ 有为政府”。另一方面，需要充分保障新兴经济体数字化发展成功实践的“ 在场性”。弥合全球数字鸿沟的新发展共识既需要充分包含人类既有的发展知识与经验，同时也需要根据新兴经济体在数字领域的成功实践进行有效补充、更新迭代。新发展共识的实践方案既不能是拘泥于“一城一池”的简单“ 数字实验”，也不能是片面要求发展中国家全方位进步的“ 空洞言语”。有效的数字化发展政策应当是充分借鉴既有发展经验、因地制宜、有先后发展次序，并且注重产业数字化内生发展动力培育的系统性的产业推进政策。
弥合全球数字鸿沟还需要全面强化多边主义国际合作与交流。发达国家与发展中国家之间对于数字技术的理解与应用存在差距。其中， 有些差距可以通过国家内部的发展战略与资源调配来弥补。但是，更多的发展，尤其是发展中国家农村与偏远地区的数字化发展，离不开国际支持、合作援助。为此，国际社会需要进一步加强基于联合国多边发展框架的行动与合作，充分发挥世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、二十国集团等全球和区域多边机构在弥合数字鸿沟、共促世界数字包容等方面的建设性作用，共同担起为人类谋进步的历史责任， 营造数字包容发展环境，帮助发展中国家与地区提升网络覆盖面积与质量、降低数字接入的负担成本，共同开展弱势群体数字技能培育体系建设，共同探索与发展中国家更加匹配的数字化发展路径，以数字技术的火光照亮人类发展的道路，助力推动构建人类命运共同体。
作者单位：中国信息通信研究院政策与经济研究所；国务院发展研究中心农村经济研究部