国务院发展研究中心课题组
内容提要：
本文节选自“国务院发展研究中心研究丛书2 0 2 2 ”中的《转向消费驱动》一书。该书提出， 19 9 8年以来，我国已提出和实施了三轮扩大内需政策，扩大内需成为宏观调控和稳增长的重要政策内容，也是应对国际经济环境变化特别是外部需求萎缩以及国内经济面临较大下行压力的有效措施。与以往扩大内需不同，新发展阶段的扩大内需已上升为长期发展战略，转变为“坚持扩大内需这个战略基点”，其核心是加快培育完整的内需体系，其本质要求是“ 有效扩大”和“更好满足”内需，体现了扩大内需政策从数量扩张转向质量提升，从潜力释放转向需求创新， 从政策手段转向发展目标的质的跃升。
新发展阶段有效扩大和更好满足内需的政策建议
围绕新发展阶段构建完整内需体系、有效扩大和更好满足内需的新要求新任务，需要深化供给侧结构性改革， 强化消费促进政策和制度改革创新，做到供需双侧发力， 进一步夯实扩大内需的制度基础，为稳定经济大盘和实现高质量发展提供坚实的内需支撑。
（一）深化供给侧结构性改革，加快形成有效市场供给
1.进一步放宽市场准入
破除地方保护和市场分割，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。简化企业生产经营审批和条件，以权利公平、机会公平、规则公平强化市场准入机制的公平性。进一步提升市场准入规则的透明度。完善市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”原则普遍落实。推进能源、铁路、电信等行业竞争性环节市场化改革。有序放开营利性的社会服务机构准入与运营限制，促进个性化、多样化服务提供，增加消费者的可选择性。
2 .促进各类市场主体公平竞争
加快建设全国统一大市场，破除市场分割，全面清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策，建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道。消除市场主体歧视，保障企业充分参与竞争， 完善市场主体退出机制。健全现代产权制度，加强数据、知识、环境等领域产权制度建设。加强反垄断和反不正当竞争执法，建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度，建立健全第三方审查和评估机制。公办托幼、教育、养老等机构坚持公益性定位，强化保基本、兜底线职能，推广全成本核算，合理制定收费标准。承担公益性职能的民营普惠性机构，在支持政策上应与公办机构一视同仁；营利性的社会服务机构，应放开准入与运营限制，促进提供多层次、多样化服务。
3 . 完善要素市场和深化价格形成机制改革
进一步理顺资源、要素和服务领域价格形成机制，充分反映市场供求实际情况。加强法治和社会监督，使各类所有制市场主体依法平等获取人力资源、资金、土地等生产要素和自然资源，着力破除阻碍要素自由有序流动的体制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，构建更加完善的要素市场化配置体制机制。探索完善数据要素市场体系， 搭建全国统一的数据要素交易平台。完善公共数据开放共享机制，建立健全高效的公共数据共享协调机制，推进公共数据归集整合、有序流通和共享，形成公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制，探索开展政府数据授权运营。建立健全数据流通交易规则，形成“原始数据不出域、数据可用不可见” 的交易范式。规范培育数据交易市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系， 开展数据资产化服务。拓展规范化数据开发利用场景， 推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化。在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，支持打造统一的技术标准和开放的创新生态，促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。加强数据安全保护，强化网络安全等级保护要求，推动完善数据分级分类安全保护制度，运用技术手段构建数据安全风险防控体系。
4 .以创新为导向促进增加高水平供给
完善与创新相适应的包容审慎监管机制，尽快明确资本“红绿灯”管理制度，科学界定互联网平台的主体责任和经营边界，降低政策模糊性，防止强监管政策效应叠加出现“合成谬误”，稳定市场预期和信心，促进资本作为生产要素的积极作用更好发挥。聚焦居民消费提质升级的新需求和针对“ 急难愁盼”问题，加快促进制造业向产业链中高端升级和服务业加快发展，有效利用政府购买服务等方式，拓展多样化供给渠道，支持社会力量增加教育、文体、医疗、养老、托育等有效供给。研究推进服务业质量立法，加快企业标准“领跑者”制度实施，培育特色鲜明的消费和服务品牌，不断提升供给品质。
（二）加快收入分配制度改革和优化社会政策，提升居民消费保障能力和水平
1.提升就业质量，增加劳动者收入
把增加就业作为扩大内需的优先政策，实现扩大内需与增加就业的良性循环。建立就业影响评估机制，在调整实施重大政策、项目、工程时，对就业影响进行评估，制定涉及劳动者的分流安置方案。打破城乡劳动力市场分割，建立统一规范的人力资源市场。健全公共就业服务和终身职业技能培训制度，完善重点群体就业支持体系。建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制，对就业困难人员实行托底帮扶。坚决防止和纠正就业歧视，营造公平就业制度环境。积极促进农民工就业，增加农村居民工资性收入。
2 . 提高居民收入在国民收入分配中的比重
健全劳动者工资合理增长和支付保障机制，健全最低工资标准调整机制。改革完善公务员工资、事业单位工资、国有企业工资分配等制度，建立工资收入与当地经济发展、物价水平及社会平均工资水平等因素相适应的工资正常增长机制和动态调整制度。更大范围推进公务员聘任制试点，探索建立聘任制公务员工资制度。构建知识、技术、数据等创新要素参与收益分配的机制，发挥工资激励保障作用。完善股份制企业特别是上市公司分红制度。探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入。完善资本市场制度，稳定资本市场财产性收入预期，完善分红激励制度，建立健康透明的二级市场，切实维护中小投资人的利益。增加财富管理工具， 拓展公募、保险等机构的投资途径，增加投资比例。形成完善的中介体系，提升商业银行、证券、保险、公募私募等金融中介机构服务能力，建立专业的居民金融服务体系。发挥慈善事业的有益补充作用， 鼓励引导企业和高收入群体积极参与社会公益事业。
3 . 完善多层次社会保障体系
坚持应保尽保，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险和基本医疗保险制度， 稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度。逐步扩大城镇职工养老保险对农民工和个体工商户群体的覆盖面，提高养老保障的整体水平。综合参考社会平均工资增速、投资收益率以及期望寿命、老龄化速度等人口参数，按照精算平衡原则，定期调整缴费率和待遇给付，实现养老保险的长期可持续。根据资本市场的发育程度和发展水平，探索基金型商业养老保险的政策框架、产品开发、监管制度等，引导大型支柱企业、行业领先企业发展企业年金。支持商业健康保险发展，加强核心数据平台与标准的建设，推动商业保险与医疗服务体系、基本医疗保险等数据共享与合作，开发适应市场需求的产品，提升服务水平。加快发展商业养老保险和健康保险，满足公众的多样化需求。加快落实社保转移接续、异地就医结算制度，规范社保基金管理。进一步扩大城镇职工养老保险覆盖面，促进养老保险可持续。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。健全退役军人工作体系和保障制度。
4 . 加快农民工市民化进程
推行农民工新型工匠培训计划。鼓励各类技工院校、职业学校、就业实训中心等开展农民工职业技能培训，给予其一定的财政补贴。对吸收农民工就业、安居较多的城市给予财政补助、基础设施投资等方面支持。落实以居住证为主要依据的随迁子女义务教育入学政策，确保居住证持有人在居住地依法享受义务教育。继续实施支援中西部地区招生协作计划、重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划，增加农村地区、贫困地区、贫困家庭学生接受优质高等教育的机会。建设一批面向新市民的安居房工程。对于在城市稳定就业达到一定年限的农民工， 在保障性住房上给予市民待遇。鼓励建设适合农民工租赁的住房，并逐步将公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有稳定职业的农民工群体。
（三）完善消费促进政策，夯实扩大内需的制度基础
1.大力提升消费平台支撑能力和水平
加强商业设施统一规划， 精简流通创新项目行政审批程序，实施城市土地规划和使用属性动态管理，增加城市商业创新项目土地供应。严格执行小区初始规划，将房地产开发企业和物业企业占用并改变使用性质后经营获利的公共设施转用于社区商业、养老设施建设。支持各地在站址资源获取、资金补贴等方面加大对5 G网络的建设支持力度。深入推进《国有企业改革深化提升行动方案（2 0 2 3 — 2 0 2 5年）》，积极引入民营资本参与城市更新和旅游设施建设，促进“商旅文娱会”融合集聚发展。支持各类市场主体进入养老服务市场，大力增加民办养老机构养老服务供给。支持保险企业、物业服务企业等参与养老服务业发展。鼓励商贸企业面向社区老人开展形式多样的养老服务项目。鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老和托幼机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款。更好发挥创业担保贷款政策作用，对从事养老和托幼行业并符合条件的个人和小微企业给予贷款支持。将新国货品牌纳入“ 首发首秀首展首店”支持范围， 提高品牌引进奖励，补贴、税收返还等政策向新国货品牌倾斜，鼓励引导线上新国货品牌拓展线下实体经营和业务布局，给予一定补贴或奖励。
2 .探索完善扩大消费的相关税收制度
在逐步提高直接税比重的情况下，从个人所得税、财产税、消费税等重要税种入手，完善相关制度设计，促进建立“低中收入者低税负、高收入者高税负”的格局。通过建立综合与分类相结合的征税模式、完善累进税率设计等一系列举措，增强个人所得税对居民收入分配的调节功能。探索以家庭为单位的个人所得税征收体系，适当加大税前抵扣力度，可考虑根据家庭实际支出情况，适当上调房贷利息、子女教育、健康医疗等专项附加抵扣标准，特别是加大房租房贷支出的税前抵扣力度，降低居民实际税收负担。适时调整消费税征收范围和税率，将已成为大众化消费的商品从现行征收范围中调出或予以减税，缩小国内外价差，扩大税基，更好满足人民对高品质美好生活的需要， 将高污染、高耗能商品和部分高档服务消费纳入征税范围， 促进绿色、健康、理性消费。
在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。进一步落实跨区域经营商业连锁企业合并纳税政策，为促进连锁商业和服务企业拓展全国业务、提升盈利能力和竞争力创造良好条件。
3 .有序取消行政性限制消费购买规定
按照中央提出的“有序取消一些行政性限制消费购买的规定”要求，分步骤取消汽车限购，引导从购买管理转向使用管理；在完善法律法规、标准规范的基础上，进一步放宽汽车改装相关限制；逐步取消皮卡、自行式房车在进城、通行和露营等方面的限制。坚持“房住不炒”定位， 平稳释放年轻消费群体自住型、改善性住房需求，进一步拉动装修、家电等消费需求。
4 . 加快住房公积金制度改革
提高沉淀资金使用效率， 释放新的居住消费需求。以租房、装修、加装电梯、节能环保改造等住房消费为优先切入点，以提取和支出环节为改革重点，加快推动公积金制度改革，拓展消费范围，提高提取和支付便利性。择机推广北京等城市租房消费试点经验，研究探索在有条件的城市试点公积金支持托育、大病医疗等类消费，加强公积金对养老支出的支持力度。
5 .强化消费者权益保护
建立健全适应消费新模式新业态发展的监管机制，监管规范平台垄断行为。完善多元化消费维权机制和纠纷解决机制。健全消费者公益诉讼制度，建立消费者集体诉讼制度，在诉讼程序、庭审过程、举证责任等方面加强对消费者的司法保护。完善小额消费纠纷司法程序，鼓励小额消费纠纷案件通过进入小额诉讼程序实现快速处理。完善消费纠纷在线解决机制，建立维权处理结果消费者反馈评价机制。强化民生商品和服务领域价格监管，维护市场价格秩序。强化消费信用体系建设， 依法依规加强信用信息归集、共享、开放，健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。加强利用数字化信息化技术，动态监控消费金融创新中的违规行为，有效维护消费者合法权益。
（四）加快制造业转型升级，促进投资和消费形成良性循环
1.着力加强制造业企业创新转型能力建设
以满足居民消费升级需求为导向，出台优惠政策鼓励和支持中小企业加强技术研发、产业升级和进行数字化改造。成立产学研联合攻关联盟，给予研发资金补贴和人才引进财税优惠，加快突破核心技术、材料和设备短板。通过税费减免优惠和低息贷款等方式支持设立专业的科技服务型企业，缩短中小企业的研发周期，提升科技创新的效率。
2 . 加快形成促进制造业企业优胜劣汰的市场机制
强化质量检验检测认证，严厉打击假冒伪劣产品， 促进形成企业“优胜劣汰”的导向。加大对“僵尸企业”的处置力度，引导低效率企业逐步退出市场，引导资金和人才向优质企业流动。强化知识产权保护，营造各类所有制企业竞相发展的良好环境。强化契约精神，有效治理恶意拖欠账款和逃废债行为。
3 . 通过进一步深化改革拓展有效投资空间
加大体制改革力度，合理扩大公共投资规模，增加公共投资前瞻布局和前期投入，创造消费市场，为社会资本投资消除制度性障碍和技术性壁垒，吸引私营企业增加投资。加强对投资权益的保护，进一步增强社会资本投资信心。
（五）扩大服务业制度型开放，强化国内国际双循环相互促进机制
1.加快推进制度型开放
推动由商品和要素流动型开放向制度型开放转变， 促进国内外要素资源的自由流动和高效配置。推动规则、规制、管理、标准与国际高标准规则和制度相衔接。推动更高层次的人才开放、基础研究开放、应用基础研究开放、共性技术开放、开发试验研究开放，推动金融创新和高端服务创新。完善涉外经贸法律和规则体系，健全外商投资国家安全审查、反垄断审查等制度。
2 . 进一步扩大社会服务领域的对外开放
放宽投资准入限制，引进国外优质教育、医疗和养老服务资源，特别是职业教育、康复医疗、医疗美容等国外有优势，而我国又有较大需求缺口或供给瓶颈的服务领域。加大金融开放力度，丰富国内居民投资产品，拓宽投资渠道， 提升行业竞争水平。
3 .打造开放平台和扩大优质特色商品进口
扩大与人民美好生活需要密切相关的优质商品进口。抓住世纪疫情吸引海外消费回流的机遇和窗口期，通过完善税收及消费环境配套体系，使部分回流消费稳定在国内实现。丰富免税零售场景， 加强免税零售与城市规划、旅游产业发展规划、交通规划、内贸规划的统筹衔接。结合国际消费中心城市、自由贸易试验区以及海南自由贸易港等开放平台建设等，扩大与人民美好生活需要密切相关的中高端商品进口，大力发展免税零售业态，完善税收及消费环境配套体系，新设市内免税店。开发邮轮等巡游场景下的免税零售。分类降低免税购物限制，实现由“品类+ 数额”转向以消费额为主的管理方式。增加全球优质商品供给，形成符合我国实际的免税消费品类清单。鼓励有零售经验或有国际品牌渠道的企业申请免税牌照，完善免税牌照管理准入和退出制度。
（六）加快补齐基础设施短板，促进内需潜力加快释放
1.以数字化为导向加快建设新型基础设施
加快推进5 G网络基站建设，促进物联网、人工智能、区块链、大数据、绿色环保等技术深度应用。构建全国消费大数据平台和监测体系，布局建设大数据中心国家枢纽。进一步增加城市充电站（桩）建设并优化布局，打造灵活多样的充电场景。加快推进下沉市场电力电信、充电加油、维修养护、物流配送快递等基础设施和配套体系建设。
2 . 以城市化高质量发展为导向加快推动城市商业基础设施升级
以大型中心城市特别是国际消费中心城市为重点，加快传统商圈、商业街提档升级， 建设具有全球影响力的标志性、智慧型商圈。结合城市更新，完善城市休闲空间、综合交通枢纽商业设施，开放城市地下空间。
3 . 以县城为核心着力提升农村地区消费供给能力和水平
适应农村市场发展的新要求，打造形成以县城为核心，以城带镇、以镇连村、县乡联动的新型农村消费格局。重点完善县域商业设施布局， 改造提升农贸市场、增设便利店网点，促进县乡村商业网络连锁化发展。采取梯次推进的方式，完善农村物流基础设施体系，构建县、乡、村三级网络体系，尤其要完善农村“最后一公里”物流网络，健全连接县城和村镇的主干道路和物流网络，保障县城到农村的流通渠道畅通。加快布局配置前置仓、共同配送中心、冷链设施，满足县城居民即时性的消费需求。
4 . 以促进服务消费为重点，加快补齐民生基础设施短板
研究取消养老机构设立许可，完善养老设施和服务监督管理办法。鼓励嵌入社区的养老机构为居家养老者提供在宅专业护理、紧急救援等服务。同时积极探索家庭养老床位，延伸养老机构的专业服务。加大居家适老化改造力度，通过政府购买、补贴等方式，为经济困难的失能、高龄和独居老人配置适老化设施和用品。将P P P（P u bl i c – P r i v a t e P a r t n e r s h i p，政府和社会资本合作）模式引入小区改造，增加社区文化、健身、商业设施供给。加快落实支持城镇老旧小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房改造政策。加强普惠性、兜底性、基础性民生设施建设，为无力进城、留守农村、能力较弱、收入较低的人口，特别是老人、儿童等提供社会服务保障。
（七）完善绿色消费制度，推动形成绿色健康消费风尚
1.为绿色低碳生产消费提供制度保障
将绿色生产消费重要领域和环节纳入法律法规，明确违法行为及违法惩罚条款，为绿色消费提供法治保障。进一步完善绿色标签制度，加快探索构建碳足迹核算体系，建立碳足迹标签，为家电、汽车等工业品提供绿色标签，引导消费者更方便选择绿色产品。探索碳核算和交易逐步从生产领域向消费领域延伸，建立个人碳账户，将商品消费及出行等服务消费纳入个人账户，其积分可用于税收抵扣、个人征信以及评价参考等。
2 .增加对绿色产品服务消费的补贴和激励
重点强化对绿色家电、绿色住宅和新能源汽车消费的补贴。鼓励相关社会团体制定家电安全使用和更新换代的团体标准，促进相关标准有效实施，推动超龄大家电绿色化智能化更新换代。在购买环节根据产品标准进行补贴，或将其以年度为周期纳入个人所得税抵扣项目。通过换购新能源汽车补贴、信贷贴息、电费奖励等方式，引导新能源汽车加快普及；依据节能家电的环境效益，各地政府对购买节能家电适当给予一定补贴；适当提高绿色消费信贷额度，鼓励购买绿色产品；倡导可循环重复利用、再制造、闲置物品流通交易和消费，规范二手市场秩序和信用体系建设，鼓励互联网平台企业发展二手商品交易业务；在规范发展的基础上， 进一步推进共享经济发展。
3 . 明确政府绿色采购义务
借鉴发达国家鼓励或强制推行的绿色产品采购政策， 明确各级政府及央企国企的绿色采购义务，通过增加对新能源汽车、零碳供应链及绿色商品和服务的政府采购， 加强审计监督和第三方评估， 形成社会引导示范效应。
（八）加快新技术应用推广，打造消费数字化创新转型新动能
1 . 加快推动新一代信息技术在消费中的创新应用
加快数字技术应用与推广，打造5 G 技术应用示范商圈、智慧街区和企业，以科技赋能引领新型消费发展，丰富“互联网+”消费新体验，利用大数据、V R等技术加速数字消费场景落地。
2 .推动数字消费新业态新模式持续健康发展
推动商贸、餐饮、住宿、交通等传统行业数字化运营管理，强化线上线下融合，着力发展商旅文体融合的服务业态，打造多样化场景，以技术优势促进效率提升。发挥平台及第三方专业运营机构作用，开展整体智能化升级和长期运营管理。进一步促进电子商务网络下沉，以新业态、新模式、新场景发展激活农村消费市场。鼓励互联网电商平台与国际免税龙头企业合作，抢占全球免税零售市场。
3 . 加强从业人员技能培训
畅通培训补贴直达企业和培训者渠道，完善人才培养激励机制，将动态发布的新职业及时纳入职业培训补贴范围。完善灵活就业人员社会保障，不断提高各类消费产业发展能力。
（九）健全完善统计体系，客观准确反映内需发展新特点新动向
1.探索建立适应内需发展新要求的统计体系
建立健全涵盖商品消费和服务消费、限上企业和限下企业、线上消费和线下消费的统计体系，减少缺失、漏统、重复等情况，为宏观决策和市场分析提供客观、及时、准确的数据支撑。
2 . 加快试点采用市场租金对住房消费进行核算
率先在租赁市场发达的人口净流入城市试点采用市场租金方法核算自住房的住房消费，完善住房服务业增加值核算，提高其国际可比性。
3 . 积极利用大数据推进消费统计创新
利用各类消费互联网平台大数据，丰富和完善消费统计数据来源，构建新型监测指标，及时准确反映消费及内需发展新趋势新特征。
本文执笔人：王 微 王 青
刘 涛 王 念
陈丽芬