佘 宇 程 蓓 顾天安
内容提要：
摄入充足营养和接受良好教育是每一个儿童应享有的基本权利，也是社会整体发展的基础。当前我国学校午餐供餐服务主要存在家长期待与学校供餐管理之间不匹配， 以及学校常规工作与学校供餐安排之间不匹配两方面问题。究其原因，主要在于政策体系不完善且执行效率不高、学校供餐服务与学生营养健康监测工作相割裂以及家校社政协同机制尚不健全等。只有切实了解家长和学生需求，规范供餐全链条管理和监督，明确学校和企业职责分工，积极引导社会参与，才能端出满意的“盘中餐”。建议完善政策体系，借助数字化手段加强供餐全链条监管；确立学生餐营养标准，强化供餐方责任意识；明确学校有限责任，减轻教师工作负担；进一步激发社会力量参与的积极性和主动性。
摄入充足营养和接受良好教育是每一个儿童应享有的基本权利。科学设计并高效运行的学校供餐项目既能有效开展儿童营养干预，提高学生群体健康保障；又能切实减轻家长负担，解决双职工和多孩家庭的孩子用餐及接送问题，是完善教育服务的应有之举。自20世纪初在英国启动以来，学校供餐项目逐步在众多国家和地区得到广泛关注和普遍推行。全球儿童营养基金会（G C N F）发起的“2021全球学校供餐项目调查”显示，2021年全球有约3.3亿儿童参与学校供餐项目，有26个国家为至少95.0%的在校小学生提供了学生餐。
在我国，党和政府历来高度重视儿童营养健康，根据不同时期的主要问题和关键任务制定并推行了多项有关政策。当前我国中小学校开展的学校供餐项目主要包含两大类：一是政府主导的农村义务教育学生营养改善计划；二是基于家长和学生需求的城区学校供餐项目。经过十多年的运行，农村义务教育学生营养改善计划在提高贫困学生营养健康、缩小城乡学生体质差距等方面取得了显著成效。而旨在解决家长和学生需求的城区学校供餐项目在部分地区出现了供餐质量参差不齐、定价方案标准不一等问题。更好地满足家长和学生诉求、理顺学校和供餐企业职责，亟须各方协同发力。
当前学校午餐供餐服务存在的主要问题
笔者对人民网“ 领导留言板”中2 0 21年和20 22年有关学生餐的2 5 1 条群众留言深入分析发现，全国范围内学生家长反映最为强烈的问题是“ 学生餐质量差”（占比43.8%）和“学生餐费用高”（占比3 0 . 3 %）。此外，“ 不提供学生餐”和“ 强制学生餐”的问题并存（占比分别为13 . 1 % 和11.6%）。对家长反映的具体问题进行归纳梳理，主要体现在以下两个方面。
（一）家长期待与学校供餐管理之间存在不匹配
一是家长希望孩子吃饱、吃好、吃得有营养，但受运营成本、食品安全以及从业人员素质等因素影响，学生餐质量有时很难达到家长期待。例如，家长希望孩子多摄入牛羊肉、鱼类、牛奶等高蛋白高营养食物，但一些学校食堂或供餐企业为防范食物过敏、鱼刺卡喉、乳糖不耐等安全问题， 不提供鱼类食物，尽量减少奶类供应，且仅面向清真餐学生提供牛羊肉（除宁夏、新疆等少数地区外）。家长希望学生餐食材新鲜且种类丰富，但为减少采购和存储成本，一些学生餐往往种类单一且缺少应季食材。
二是家长希望学生餐经济实惠，但要在回收运营成本的基础上兼顾企业盈利，学生餐定价往往高于家长预期。当前学校午餐供餐服务主要采用学校自办食堂、企业托管食堂以及送餐企业供餐三种模式， 各种模式的运营成本不一，相同模式下不同送餐企业的规模和营业性质差异也导致供餐成本有差异。虽然国家政策要求学校供餐坚持公益便利的原则，部分地区补充规定学生餐定价应征求学校膳食委员会意见，据实收取，且各校要定期公布食品进货来源及餐费收支情况，但严格落实的学校较少。在这种不透明的定价方案下，各种成本混淆， 导致部分学生餐定价高于当地正常消费水平，甚至有个别学校还向家长额外收取供餐管理费。
三是家长希望能够灵活参与学校午餐供餐服务，但供餐方需要明确且稳定的需求来核算供餐成本并确定供餐方案，部分学校或强制提供学生餐或不提供学生餐。例如，双职工或多孩家庭对学校午餐供餐有刚性需求，单职工或家里有照料者家庭对学校午餐的需求弹性较大，因此，家长更希望能够根据自身具体情况灵活选择是否参与学校午餐供餐。但有的供餐方不愿意面对需求的不确定性，也不愿承担配餐过多造成的浪费和损失。部分学校既无精力也无能力应对用餐需求统计、分层定价，或是制定合理预案来处理食物短缺或食物浪费，往往通过强制提供或不提供的方式简单处置。
（二）学校常规工作与学校供餐安排之间存在不匹配
一是学生课程时间与学校供餐安排的衔接不合理。例如，部分学校规定的午餐时间太短，在学校食堂距离教室较远或分餐窗口过少的情况下， 学生需要快速吃、抢着吃，甚至有的学生因下课太迟而没得吃。不具备食堂供餐条件的学校采用企业送餐模式，为了不耽误学生用餐，部分学校安排送餐企业提前将餐箱送达，导致学生下课用餐时餐品早已凉透；部分学校需要学生自行搬运餐箱到教室分餐，占用用餐时间且在搬运过程中对低龄学生有烫伤、扭伤或跌倒等安全隐患。此外，部分学校没能合理衔接学生午餐、午休与午间活动时间，要么刚吃完饭或者还没吃完饭就要接着上下午课程，要么吃完饭还有大量时间处于无组织的自由活动状态，既影响原本有午休习惯学生的作息，又容易因跑跳打闹引发安全事故。
二是学校职能履行与学校供餐安排的协调不到位。《学校食品安全与营养健康管理规定》《关于加强学校校外供餐管理工作的通知》《教育系统“制止餐饮浪费 培养节约习惯”行动方案》等多项政策均要求学校在供餐服务中既要保障用餐场所环境卫生，又要提供陪餐看护和营养健康教育， 还要参与供餐企业日常服务的监管。但这些工作往往远超学校的能力范围，导致政策规定中要求学校履行的一些职责在日常中难以得到有效执行。学校希望教师将精力用于教学教研，供餐服务却占用了教师的午休或午间备课时间。大部分学校尚未将学校供餐服务与营养健康教育进行深度融合，教师也不具备借助陪餐时段开展教育教学的意识和能力。
三是膳食委员会与学校供餐安排的互动不深入。尽管相关政策提出学校应组织家长和学生代表组建膳食委员会，并定期就供餐情况和用餐感受与学校进行沟通交流，但实际操作中，一些膳食委员会不知该如何向学校反映餐食真实情况，更不愿提意见和建议，使得这一桥梁沟通作用的发挥极为有限，家长和学生对于学生餐的合理诉求不能及时有效传达给学校食堂或供餐企业，对学生餐的质量提升意义不大。
学校午餐供餐服务问题产生的原因分析
（一）政策体系不完善且执行效率不高
当前确保高质量提供学生餐的政策体系尚不完善，部分政策表述模糊，对于供餐方的部分职责没有硬性要求， 政策执行的自由度较大且缺乏有效监管，具体实施中具有一定的随意性。世界银行推出的改善教育成果的系统方法（Sy s t e m s A p p r o a c h f o r Better E duc ation R esult s， 简称S A B E R）被各国广泛应用于检验本地学校供餐项目的政策制定和执行是否科学有效。SABER主要包含五个核心要素，即清晰的国家政策框架、稳定及可预测的资金、充分的机构履职和协调能力、合理的设计和推行，以及广泛的社区参与。多国实践经验显示，只有同时具备以上五个核心要素的学校供餐项目才能够充分发挥其实施效果。
从我国情况看，适用于学校午餐供餐服务的大部分政策文件旨在保障学校用餐食品安全和营养健康，但关注重点略有不同。运用SABER 对相关政策内容进行评估的结果显示，保障项目有效实施的核心要素存在多项短缺。例如，资金来源、机构协调、应急预案、监管评估以及社会参与机制等均未给予明确说明； 又如，文件规定在校集中用餐应满足“ 食品安全和营养健康”，但具体实施办法中只强调了食品安全，对于营养健康的部分一笔带过，导致在执行中缺乏清晰具体的政策依据。此外，一些政策表述中，对于供餐关键环节的具体执行要求未采用强制性语言，导致执行效率不高。
（二）学校供餐与学生营养健康监测工作割裂
当前学校午餐供餐服务的责任主体在于学校和供餐企业，学生营养健康监测的责任主体在于卫生健康部门。《“ 健康中国2 0 3 0 ”规划纲要》《国民营养计划（2 0 17 – 2 0 3 0年）》等政策提到要强化学生营养健康监测，但监测结果如何与学校供餐深度融合缺乏制度保障和具体措施，具体工作中二者往往处于相互割裂的状况。
由于没有建立学校供餐服务与学生营养监测工作的联动机制，当前学校供餐服务的多个环节缺乏学生营养状况数据的支撑，无法开展精准干预。仅关注学生是否吃饱，供餐食谱单一，没有关照到超重、消瘦、微量元素短缺或是特殊食物不耐受等有特殊需求的儿童。学校供餐缺乏膳食质量标准，未将原材料和成品的营养含量作为考核内容。食品溯源及质量等级系统的缺位也使得无法从源头上确保学生餐的营养。与此同时，当前我国专业营养师数量有限，电子营养师也未充分发挥作用，使得部分学校带量食谱应用不到位，并且存在餐品的蛋白质及微量元素不足的现象，对于学生体质的改善作用不大。
（三）家校社政协同机制尚不健全
当前学校供餐服务中各方责任边界不清，经费分担机制尚未建立。根据SABER评估，获得较好实施效果的学校供餐项目离不开各方的通力协作。而我国家庭、学校、社会、政府对于学校供餐服务的认知尚未达成一致，存在责任与边界不清、社会参与度不高、家庭介入科学性不够等现象。
例如，营养配餐是学校提供的教学之外的服务，还要做到非营利、满足多元需求，这给学校增加了极大压力。部分供餐企业以盈利为目的，未能严格执行与学校或教育行政部门签订的供餐协议，且与学校、家长的沟通不足，无法保障供餐质量。大部分家长对供餐服务组织实施的关注和参与不足，与学生就餐食供应情况欠缺有效的交流和沟通。相关行政职能部门之间也未建立联合督导或联席会议制度，信息交流不够充分、信息公开不够透明，有时不能及时发现和解决问题。经费分担机制方面，一些地区未能按照文件要求组织家长、学校、供餐企业根据供餐成本商定供餐价格，仅有少数地区提供政府补贴。
思考和建议
只有切实了解家长和学生需求，规范供餐全链条管理和监督，明确学校和企业职责分工，积极引导社会参与，才能端出满意的“盘中餐”。
（一）完善政策体系，借助数字化手段加强供餐全链条监管
一是系统梳理有关学校供餐服务的国家政策硬性条款，结合本地实际和工作导向出台更为细化且便于实施的地方管理办法。明确项目实施中各要素的优先级顺序，并使用恰当的政策语言陈述职责条款及奖惩机制，引导项目规范实施。
二是改变原先的坐堂办理和静态监管模式，借助信息平台和数字化手段协同开展内部监管及问责，扩大外部监督渠道以促进信息透明化。学校供餐的事前监管意义远大于事后追责，全链条质量监管和预警十分必要。政府需要保障有关政策之间的衔接与一致性，供餐链条上各相关职能部门需要完善内部质量保障机制，做好对工作人员的职业监管，确保协同高效履行职责。外部质量监督方面，可设立多种途径的供餐信息公示制度， 邀请专业机构、社会公众积极参与供餐工作监督；发挥家长等群体的力量，定期邀请擅长营养餐食制作的家长及营养专家参与学校餐食搭配活动，听取并吸纳专业建议。
三是完善项目监测和评估。各国均重视对学校供餐项目的监测和评估，并根据评估结果对项目实施和发展方向不断调整和优化。例如，美国从20世纪80 年代起就开始实施全国学校供餐项目的监测和评估，每五年或十年会对项目组织实施情况开展系统调研，组织专家分析学生营养改善状况并调整膳食标准指南。巴西也在世界粮食计划署的协助下对学校供餐项目进行定期评估， 通过不断探索和改革，形成了国内外普遍认可且具有特色的“ 巴西模式”。我国部分城市已建立数字化监管平台，但数据联动和分析挖掘还有待提升。数字化时代，学校供餐服务和学生营养改善也须开展循证评估，组织专业力量开展项目实施的政策和效果评估， 为下一步政策制定和完善提供依据。
（二）确立学生餐营养标准，强化供餐方责任意识
地方教育行政部门应协同卫生、体育等部门对本地学生的营养状况进行系统监测和筛查，确立适用于本地学生体质健康状况的学生餐营养标准， 并与学校就有特殊营养需求的学生体质健康状况开展定期交流。
一是完善食品溯源制度， 开发食品质量等级系统，从源头上确保学生餐的营养。例如，巴西及美国的学校供餐项目均较为重视原始食材质量对供餐成品营养的影响，要求购买有机食材。二是加强专业营养师的培养，普及电子营养师的使用，规范带量食谱的调整。例如，印度要求学生餐必须提供经过营养强化的食物， 并且配备的营养师要持续跟进学生的营养需求并及时调整食谱。三是注重从业人员的稳定性及素养提升，减少因不恰当的烹制方式引起的餐食成品营养流失。例如，芬兰、印度等国均针对厨师和餐饮人员开展专业的营养培训，要求学校食堂提供的学生餐成品必须符合规定的营养目标。
此外，提高学校供餐质量还需要通过多种方式强化供餐企业的责任意识。可以探索建立学生营养状况监测与供餐企业奖励相结合的激励机制，对于家长和学生满意度较高的供餐企业给予财政补贴、减免税收等奖励，提高优质企业参与学校供餐的积极性。公开化透明化开展供餐企业竞标，加大供餐企业之间的交流互动，定期开展职业培训和烹饪比赛，并选择优秀案例进行行业内宣传和推广，促进企业之间良性竞争。定期举办试餐活动，邀请家长和学生代表分享享用优质学生餐的幸福感， 以及对自身营养改善的喜悦， 提升供餐企业自豪感和责任意识。
（三）明确学校有限责任， 减轻教师工作负担
根据世界粮食计划署对不同收入水平国家学校供餐项目的研究，对学生和社会而言， 在学校供餐项目的实施效益中，相当大一部分来自于学生接受教育的时间和质量提高， 以及由此带来的人力资本整体提升。这仅仅依靠为学生提供营养餐是不够的，还需要德智体美劳全方位育人举措的配合实施，而学校教育在其中是主力军。当前学校供餐服务中， 学校成为保障学生餐安全与质量的责任主体，需要承担食堂监管、食材采购、食谱制定、经费管理、家校沟通、陪餐组织等工作。部分学校还存在教师除组织学生用餐外，还需兼职食堂工作，从事食品采购、验收、出入库及登记造册的现象，加大了教师的额外工作量，占用了教师的休息和教研时间。此外，部分城市出台的供餐办法还规定学校食堂供餐中用到的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费，一定程度上挤占了学校其他活动的经费，不利于正常教育教学活动的开展。
因此，需要明确学校在供餐服务中的有限责任，为老师减负、给学校松绑。政府推荐有责任的良心供餐企业以供学校选择，充分发挥供餐企业在食堂管理和运营中的主动性和专业性。对于组织学生用餐， 也可参照日本、美国等经验， 聘任专门的膳食营养师或营养教师开展陪餐并组织营养教学，将学科教师从相关后勤服务中解脱出来，全身心投入教育教学工作。此外，还可以鼓励第三方以组织开展兴趣小组活动等形式参与学生午间活动服务，以多元主体满足多样化需求。
（四）进一步激发社会力量参与的积极性和主动性
充分发挥专业社会组织在食育体系建设中的积极作用， 从根本上提高各类群体的营养健康意识以及知识技能储备。学校供餐服务不仅仅是通过提供一顿学生营养餐来提升身体素质，作为食育工作的载体，也是传承中国饮食文化的关键环节。当前我国家庭的营养健康素养普遍较低，基于学校的食育工作开展也发展缓慢，且存在课程设置不合理、理论与实践脱节等现象。而美国、英国等国家具有相对完善的食育体系，并且各类社会组织在其中承担着培养食育人才队伍、编排食育活动教材的重要角色，还可根据学校及家庭的需求，提供上门指导服务。近年来，我国涌现出一批关注学生食育的专业社会组织，并通过与部分城市的中小学校开展合作取得了一定成效。因此，国家可出台有关政策，鼓励这类社会组织加大与学校的合作范围和力度，并以食育为切入点，发挥学校教育对家庭和社区的溢出效应。
作者单位分别为国务院发展研究中心社会和文化发展研究部；中国教育科学研究院；国研大数据研究院