项安波 王怡颖
内容提要：
我国物业服务业起步较晚。由于市场化相对滞后、法治化有待健全，物业服务领域存在的问题成为“人民群众反映强烈、社会关注度高的突出问题”，行业亟待走出低水平循环，市场环境、政策环境亟须优化，法规体系有待完善。相关政府部门应加快完善行业法规体系、规范市场环境、改善行业生态、优化政策环境，促进物业企业以业主需求为出发点，实现专业化分工、社会化服务和规模化经营，构建以高质量发展为导向、多元服务为支撑、与业主关系和谐的服务体系，尽快完成由“管理”到“服务”、从“自发成长”向“规范发展”的双重转型，实现高质量发展。
社区是居民生活的主要空间，物业服务事关亿万居民切身利益和生活品质，也关系着基层社会治理和社会服务体系。由于市场化相对滞后、法治化有待健全，物业服务领域的矛盾成为我国当前社会发展中较为突出的矛盾之一，根本原因在于相关主体的权责利划分不清、物业企业的管理角色与服务角色定位不清。物业服务业正处于由“ 管理”到“ 服务”、从“自发成长”向“ 规范发展”双重转型的关键阶段。 相关政府部门需要加快完善法规体系、规范市场环境、改善行业生态、优化政策环境，促进行业跨越低水平循环陷阱， 完成双重转型。
我国物业服务业处于双重转型的关键阶段
人民对美好生活的向往、社会主要矛盾的变化、国家迈上高质量发展新征程，要求物业服务业转变经营观念、变革发展模式，尽快完成从“管理” 到“ 服务”、从“自发成长”到“规范发展”的双重转型。
（一）物业服务业正处于从“管理”到“服务”全面转型的关键阶段
相较于经历1 6 0 多年发展、形成了较为成熟的物业服务体系的先行国家，我国物业行业起步晚，相关概念最初由香港地区于20世纪80年代传入深圳，并在1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》中首次作为法律概念出现。
随着社会主义市场经济体制深入推进，尤其是伴随住房制度改革，我国由过去单位统包住房建设、分配、维修和管理的一体化房管制转变为房屋生产、建设专业化和维修、管理社会化的体制，物业服务从传统房管制中分离出来。
但由于相关业务脱胎于计划经济时期的房管体制，早期法规对物业更强调管理职责， 相对忽视服务本质。这导致了物业公司强势而业主弱势、重管理轻服务的早期市场格局的形成。
2003年国务院发布《物业管理条例》，首次正式给出了“物业管理”的定义。“物业” 概念的内涵及外延逐渐明晰， 物业企业的角色定位也逐渐清晰。2007年施行的《物权法》和修订的《物业管理条例》， 促进了物业企业从“ 管理者” 向“服务者”的转变—前者强化了业主对自身财产的管理权利，明确了业主作为物业区域内法定的“物业管理人”身份； 后者则正式将“ 物业管理企业”更名为“物业服务企业”， 明确强调其服务功能。
同时，随着发展阶段的快速演变，物业服务业依靠规模扩容的传统“增量式”成长模式难以继续维系。这也要求物业企业加快转变经营理念、提升服务能力，尽快完成从“ 管理”到“服务”的转变。
（二）央地陆续出台相关法规政策，促进行业从“自发成长”向“规范发展”转型
为满足人民对美好生活的需要、适应高质量发展的要求，近年来，中央和地方政府努力健全法规环境、优化政策体系，推动物业服务业由“自发成长”向“规范发展”转型。
2003年出台的《物业管理条例》标志着我国物业服务拥有了行业运行的官方准则。之后《物权法》出台、《物业管理条例》两次修订及2021年实施《民法典》，界定了建筑物区分所有权，规定了相关主体的权利与义务，规范了物业服务合同的形式、内容及法律效力。相关法规由起步探索到逐渐完善， 为相关主体明确权责利、规范行为初步提供了法律依据。
近年来，政府重视物业服务在社区治理和社会服务中的重要功能，加速规范物业行业。国家“ 十四五”规划纲要和2035年远景目标规划中6 次提及物业、1次提及小区、25次提及社区，强调“ 加快发展物业等服务业”“加强物业服务监管，提高物业服务覆盖率、服务质量和标准化水平”。2021年以来，中央多部委密集出台十多项政策文件，推动物业企业加快发展多种经营方式、拓展业务边界，在支持、引导的同时强化行业监管，建立服务信息公开公示制度、企业信用管理制度，将物业服务列入重点整治领域。各省市也频繁出台物业服务相关政策规范，部分城市结合地方特点实现“一地一策”，出台本地物业管理条例或者实施“提升物业服务水平三年行动计划”“ 物业管理专项整治”等，鼓励并规范行业发展，同时完善地方监管框架。
物业服务相关法规陆续出台、政策体系逐步健全，使更多物业企业在认知层面实现了从“管理”到“服务”的观念转变，开始从“自发式成长”向“规范化发展”转型。
我国物业企业完成双重转型需要应对的挑战
我国物业企业市场空间广阔，具有贴近客户、入驻后垄断相关业务的“ 围墙优势”， 理应有更大发展。但行业起步较晚，市场、政策、法律环境均有待完善，企业普遍深陷低水平循环陷阱，制约了物业企业双重转型、影响了行业高质量发展。
（一）行业亟待走出低水平循环陷阱
物业服务质量与业主期望差距过大。仍有部分物业企业仅强调管理者角色，而忽视了物业的服务本质；部分企业或得过且过或急功近利，服务理念滞后于时代、主动服务意识薄弱、服务水平不足，难以满足业主越来越高的需求。在相关机构对2022年商业服务的评价中，物业服务满意度为78.8%， 在10 项主要商业服务中排名第7；物业问题经常位居城市12345热线投诉前列。物业服务的低端供给，导致服务质量低、缴费率低的恶性循环。
缺乏龙头企业引领行业发展。2020年，住宅物业服务50 0强企业中，仅有6.3%的企业收入在10 亿元以上，73.6% 的企业收入在2亿元以下。行业“多小散乱”问题突出，“大行业+小龙头”的市场格局导致龙头企业引领效应不强，难以带动行业突破发展瓶颈。
企业依赖规模扩张增收的发展模式已经难以为继。物业企业大多通过扩大管理规模提升营业收入，但受上游房地产业低迷等影响，管理规模与营收增速均呈下行趋势。百强物业服务企业管理面积和营业收入增速分别由2021年的16.7%、14.2%下降至2022年的12.4%、10.6%。更重要的是行业“增收不增利”现象凸显， 头部物业企业的规模扩张并未带动提升盈利能力。2022年上半年，在管面积排前10的物业企业毛利润均值为22.0%， 而其余物业企业毛利润均值为28.7%。头部物业企业的毛利率甚至低于其他企业，规模优势并未转化为盈利优势，依靠规模扩张的传统优势在减弱，亟待转型发展，向“多元服务”要红利。
（二）市场环境亟须规范
市场化相对滞后导致部分物业企业缺乏服务意识和市场化运营经验，物业服务领域存在的问题成为“人民群众反映强烈、社会关注度高的突出问题”。
物业服务市场化程度偏低。行业在发展前期，以政府调节与市场化运作并行为主； 直到2 014 年放开非保障性住房物业服务收费管理，行业才真正进入市场化主导阶段，但在招投标制度、市场化定价机制和构建开放竞争的市场格局等方面，仍亟待改善提升。
物业服务市场竞争机制尚不成熟完善。由于市场化相对滞后，我国物业企业更多依赖开发企业。很多房地产开发企业同物业企业存在关联，约1/3 的物业企业是房地产开发企业的派生企业、不少物业企业是房地产公司的子公司；截至2020年，物业服务百强企业中具有开发商背景的超过七成， 管理面积的五成以上来自开发商及其关联公司。部分物业企业项目主要来源于房地产母公司，不少企业未经招投标而直接入驻小区，业主只能接受被房地产公司打包的物业服务。即使在采取物业服务招投标的项目中，也主要以专家评估和价格确定中标人，存在客观性不足、市场竞争不足、“价低者得”等问题。
尚未完全形成市场化的物业服务定价机制。尽管2015年我国取消了物业服务政府指导价格，但仍有部分地区继续制定基准价和管控调节幅度。物业服务尚未完全实行市场化收费，保障性住房、房改房以及老旧住宅小区和前期物业服务收费仍存在指导价格。同时， 国内物业收费模式以包干制为主、酬金制为辅，政府指导价与市场价并行，再加上收入主要依赖包干制，导致物业服务市场发展深度有限，物业企业难以通过正常的市场化途径解决成本上升而服务费提升难的矛盾。
（三）政策环境有待进一步优化
央地各级政府出台相关政策促进了物业服务业发展，但也存在部分政策缺乏具体实施细则或未及时更新，加之一些政策存在条块分割或局部割裂，难以适应环境变化或指导行业发展。
央地政策有待实现有效衔接。物业服务业存在地区发展不平衡等问题，目前仍有少数省份尚未出台本辖区的物业管理条例，多数地市缺乏物业管理条例实施细则。
政策规范与实际执行存在“ 两张皮”现象。一方面，政策出台与行业需求、实际应用存在时间差。另一方面，政策与行业现状存在错位，较难解决行业面临的困境与难题；部分政策相对简略或存在空白， 业主和物业企业常常在理解、执行政策上出现分歧，难以处理矛盾冲突、发挥实际作用。此外，由于成立业委会规定程序多、业主协调难度高以及社区差异性等影响因素，相关政策执行难。
（四）法规体系有待进一步完善
所属法系不同，一定程度上决定了各国物业服务业发展的差异。德法日韩等大陆法系国家物业服务的准入标准严格，而英美等海洋法系国家的行业准入较为宽松。但总体而言，先行国家很少直接干预物业服务业发展，而是通过出台行业法规、设立相关协会推动行业自律等来指导、影响行业发展。相较而言，我国物业服务法律建设远远晚于先行国家，尚难为行业发展和解决相关问题提供系统明确的法律依据。
行业法规建设相对滞后。物业服务业“ 实践先行、立法滞后”，经历了一段时期法规空白。相较于实践，法规既有时间错位、也有内容缺失。如1981年，深圳成立了国内第一家物业管理公司，而直至1994 年才出台国内第一部地方性物业法规，中间经历了13年行业自我管理的立法空白期。1994 年之后原建设部陆续颁布行业相关规定办法，行业发展才正式受法律约束；20 03年，《物业管理条例》出台，标志着物业服务真正拥有行业运行的官方准则；2021年，《民法典》正式施行，物业服务正式进入法治时代。此外，我国长期将住宅物业作为行业主要业务，导致早期颁布的相关行政性法规主要针对住宅物业，缺失非住宅物业相关内容，一定程度制约和窄化了行业发展。
物业服务尚缺乏属于本行业的基本法律。物业服务涉及多类主体，目前各方主体的权利和义务主要根据物业服务合同、《物业管理条例》和部分地区性行政法规进行规范；此外，《民法典》中也有一些行业相关内容，提供了一定依据。但总体而言，行业基础性法规仍然不完善，如相关主体的权利和义务缺乏统一性规定；物业费、维修资金、公共资源收益等行业基础性内容缺乏明确定义与用途规定。
行业相关法规层次较低。我国物业服务相关法律法规多以行政规章或地方法规形式出现，缺乏高级别层次的法律规范行业发展。
促进物业企业双重转型、实现高质量发展的建议
物业企业以企业组织形式承担了部分社会责任，是完善社会服务体系的重要主体， 对社会基层治理具有重要作用，其提供的服务不仅具有私人物品属性，也有部分公共属性，事关居民生活品质和现实利益。国家迈入高质量发展阶段、社会主要矛盾转化对物业服务提出了更高要求，物业企业应以业主需求为出发点、以城市发展为切入点、同产业发展相契合，完善以法治化与市场化为双轨的行业运行机制， 尽快完成双重转型、实现高质量发展。
完善物业服务相关法规。完善相关法律体系、明确界定相关主体的权责利关系，是行业规范发展的基础。我国目前主要依据《物业管理条例》规范物业服务企业行为，2021年1月生效的《民法典》也在界定业主及物企权责关系等方面发挥作用。但目前尚未形成独立的物业服务相关立法，难以应对各种物业服务相关的民事纠纷。我国应加快制定物业服务行业专项立法，完善物业服务相关法规体系，为行业规范化、市场化发展提供法律依据。在国家层面，推进物业服务专项立法，明确业委会作为业主自治组织的性质及法律地位，界定业委会的权力、责任、义务及经费来源等事宜，完善房屋建设单位、物业企业及业主之间的制衡机制；同时，加快统筹地方完善本地物业相关法规。在地方层面，基于中央法规出台具有操作性的配套实施细则，具体指导本地物业服务业发展，在尊重地区差异性的前提下实现央地法规、政策的协调统一。
激活物业服务市场。完善的市场体制是物业服务专业化发展的基础。我国不少物业企业尚未实现独立经营、自我发展，“ 建管不分”导致房企与物企之间关联密切，产生权责不明、忽视业主等问题。应促进房企与物企“建管分离”，提升物业企业独立性，在此基础上激活并完善统一开放、竞争有序的物业服务市场。加快引入和完善物业服务招投标制度， 市场化选聘具有资质的物业服务企业，促进优胜劣汰，为管理能力强、服务质量好的企业脱颖而出创造环境，在有序竞争中激发活力、提升服务能力。支持龙头企业引领行业规范发展，实现专业化分工、社会化服务和规模化经营，形成管理方式灵活、业务形式多样、组织结构适宜的专业化服务体系。建立质价相符、权责统一的市场规则和市场秩序，在法律健全、行业成熟、市场规范时，由市场决定物业服务收费标准， 政府不干预定价，促进物业服务收费价格市场化动态调整。
推动物业服务业供给侧结构性改革，改善行业生态。引导企业弥补服务供给空缺，提升高质量服务供给能力，优化服务和产品结构，更好匹配物业服务需求。鼓励企业弥补基础物业服务不足，增强业主增值服务的市场化供给能力，改善社区服务薄弱环节，激活服务的潜在需求，开发潜在市场。支持企业拓展行业发展空间， 解决业务结构同质、业务边界狭窄等滞缓行业转型升级的问题，引导企业向非住宅物业领域拓展，拓展商业管理、城市服务、综合设施管理等业务类型，从基础到增值、由社区向城市服务转型，构建“ 物业服务+城市服务”多元业务格局和发展新生态，拓展物业服务业务边界。数字化赋能，提升物业智慧服务能力，支持企业利用“云大物智移”技术，搭建智慧物业服务平台、丰富社区生活服务生态，将智能化、信息化技术应用至物业服务场景。
优化政策环境，促进形成标杆性发展模式。适应国情和企业特色的发展模式是物业服务企业实现高质量、可持续发展的基础。需要促进更多地区完善行业政策，加强央地联动，促进政策衔接与落地，支持优秀物业服务企业在坚持以人为本发展理念的基础上，提升服务和价值创造能力，探索“内生+外延”发展模式。就横向业务布局而言，支持物业服务企业结合自身能力和国情， 通过“ 物业+ 养老”等服务模式开展多元化业务布局；从企业纵深化发展来看，鼓励企业利用贴近业主、理解需求的优势，深度挖掘，延长价值链，提升增值潜力。
将物业服务纳入社区共同治理和社会基层治理体系。发挥社区党组织沟通协调、宣传教育、服务群众等作用，完善社区党组织、居委会、业委会和物业企业的联席会议机制， 统筹社区治理、物业服务相关事宜，构建社区治理共同体。落实物业服务管理责任，常规性问题明确责任主体，非常规性问题通过联席会议机制商议解决，避免问题长期积压。同时，促进社区党组织与物业企业党组织在党建方面的共建联建，引导物业企业促进党建与物业服务、社区治理深度融合。
作者单位分别为国务院发展研究中心企业研究所；北京大学马克思主义学院