曲 玥
我国劳动力供需态势正发生着改变，进一步促进就业、推动高质量就业的举措需要突破传统的就业扶持和保障托底等政策内容范畴， 以在新发展阶段实现多层级人力资本构成的劳动力全面充分的高质量就业。其中，以高校毕业生为代表的具有较高人力资本的重点群体尤为值得关注。对此，需要积极探索发挥宏观经济政策工具对高质量就业的促进作用，利用财政政策、货币政策和产业扶持政策的综合效应以及全方位的人力资本积累体系， 通过激发企业活力并依托技能劳动力完成经济转型升级，促进高质量就业。
发展阶段变化亟须拓展就业政策的内涵
当前，我国劳动力供求态势正在发生深刻变化。劳动力市场发展的根本目标是， 个人能够从劳动力市场中获得就业机会，人力资本获取相应的回报，全社会劳动力资源得到充分利用，更好地发挥经济增长和社会稳定的支柱作用。因此，积极的就业政策不仅旨在保当前就业，更要根据新情况进行动态调整，在长期形成全面促进各个群体就业、支撑经济创新发展的健康生态。因此，实现更加充分更高质量的就业目标需要根据实际情况拓展就业政策的内涵，并进一步丰富政策工具箱。
过去几十年中国的经济发展主要依靠制造业尤其是以低技能劳动力为就业主要构成的劳动密集型产业的发展。在这样的发展模式下，劳动需求和供给的基本态势和特征是基本匹配的，即大量的农村剩余劳动力支撑了劳动密集型产业的发展。随着我国人口增长态势、劳动力供求关系的变化，受教育程度和技能水平构成更加丰富的劳动力供给能否有效匹配和支撑当前产业升级对技能需求的变化，成为能否实现劳动力充分高质量就业的关键。
劳动力市场的两个重要方面分别是需求和供给。在劳动密集型产业驱动的经济发展阶段，传统的就业支持政策更多聚焦对大量同质性低技能劳动力托底性质的支持和保障。近年来伴随着生育率的下降以及劳动年龄人口组成的变化，我国人口和劳动力供求态势也在逐步发生转变。
当前劳动力成本已经大幅提高，产业结构的转型需要具备更高技能和受教育水平的劳动力，企业的机器替代、技术替代、智能替代正悄然快速发生。当前劳动力市场供求双方的结构性矛盾突出， 如何有效地促进就业成为宏观经济政策的重要目标之一。在这样的背景下，积极的就业政策不应再局限于以往对于大量低技能劳动力的托底保护， 需要及时充分把握我国劳动力需求的态势、特征，充分发挥各项宏观经济政策、产业政策对劳动力需求（尤其是对不同技能劳动力的需求）的作用机制和影响，探索建立更全面的人力资本积累体系，成为积极就业政策新的重点范畴。
当前就业结构性矛盾的突出表现
当前我国的发展阶段和发展条件正快速发生深刻变化。随着我国人口态势的转变，劳动力成本的提高，传统劳动密集型产业的竞争优势逐渐弱化，叠加过去三年疫情的影响，今年的就业压力依然较大。
国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长付凌晖在国务院新闻办公室举行的4月份国民经济运行情况新闻发布会上表示，目前中国就业结构性问题仍比较突出。笔者认为，从就业现状上可以看到，一些大学毕业生就业难，一定程度上显示出教育发展带来的人力资本提高不能完全适应经济发展的实际需求。此外，初次步入劳动力市场的大学毕业生就业不充分会导致其丧失通过“干中学” 持续改善技能构成提高人力资本的机会，不利于长期职业发展和人力资本积累。从劳动需求方来看，我国正处于产业转型升级的关键阶段， 现代产业体系的建设和创新经济的形成亟须与转型相适配的技能劳动力。
目前我国经济运行和就业形势总体稳定，但青年失业率上升，高校毕业生就业难是直接原因。受到摩擦性、结构性和周期性因素的叠加影响， 青年就业形势较为复杂，当前主要呈现两个特征：一是失业率上升更快更早。以往通常在5 — 9月毕业季前后，失业率会有较为明显上升，在7月份达到峰值，而今年从1月份开始就持续攀升。二是青年就业形势与经济形势变化呈现反差。今年以来经济社会全面恢复常态化运行，主要生产需求指标同比增速回升明显，经济运行总体向好，但青年失业率却持续走高。青年失业率持续上升的主要原因在于前几年积累了一批未充分就业的高校毕业生，目前尚在消化之中， 与应届毕业生形成竞争，导致青年就业恢复滞后于经济恢复步伐。
当前青年就业的突出问题来自于供给侧与需求侧对青年就业造成的双重挤压。供给侧方面，高校毕业生与海外留学归国人员规模同创新高，就业岗位竞争异常激烈。2 0 2 3 届高校毕业生规模达1158万人。随着我国国际地位和竞争力不断提升，海外留学归国人员同样激增，教育部和科技部数据显示，2021年回国创新创业的留学人员首次突破百万。需求侧方面，总需求不足是当前经济运行面临的突出矛盾，经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强， 居民收入和消费预期偏弱，社会投资和民营经济恢复滞后， 全球经济增长放缓也使外需承压，用人单位更倾向于优化人力资源配置，新增招聘需求总体偏紧。当务之急是找到切实有效的应对举措，在稳住当前就业尤其是青年就业形势的同时，促进劳动力长期高质量就业。
以系统性政策体系应对就业挑战
应对就业挑战任务艰巨， 需要建立系统性的政策体系，既要解决当前紧迫问题， 多措并举创造就业岗位，扭转失业率上升局面，也要立足长远解决结构性顽疾，深化教育体系改革，强化人力资本积累体系，多渠道构筑就业的“ 缓冲带”与“ 蓄水池”，防范规模性失业风险。从重点群体来看，2 0 2 3 年高校毕业生数量再创新高，叠加前期积累的就业问题，大学生就业困难有所增加。此外，疫情三年贯穿的网课对教学效果的影响尚难以评估，大学毕业生人力资本与经济发展和企业需求不匹配的可能性增大。从构成劳动需求的经济发展来看，我国经济转型升级正处于关键阶段，创新经济的形成和现代产业体系的建设亟须与转型相适配的技能劳动力。积极的就业政策需要经济政策与人力资本发展政策合力构建。
当前劳动力的供求矛盾仍然突出且复杂，其中结合了中长期的结构性矛盾和前期疫情影响下的周期性问题。受益于义务教育的普及、高校扩招等政策，我国劳动力受教育程度和人力资本水平得到持续有效提升，这为未来经济发展尤其是转型需求打下了坚实的人力资本基础。然而，当前我国在教育、人才技能以及人力资本的全面构建和顶层设计方面仍然存在不足。一些高校的专业设置、课程体系以及教育质量不能适应经济发展和劳动力市场的快速变化，大学生技能水平与岗位技能需求之间存在不匹配的问题。如何实现经济发展的创新人才需求和大量求职高校毕业生的充分匹配，成为当前劳动力市场政策的重要任务。有效的就业政策体系需要解决二者之间的结构性错配，让二者的匹配更加顺畅精准，避免暂时的就业困难转化为长期的结构性失衡，影响创新性发展模式的形成。
在此过程中，有效的就业支持政策应聚焦激发市场主体的活力，并配合全方位人力资本积累体系的建设，以及高校毕业生自身预期的调整共同发挥作用。过去一段时期， 在经济形势和外部环境不确定性的影响下，高校毕业生的就业偏好和择业方式更加倾向于稳定性岗位，报考公务员、寻求体制内岗位、继续考研等“ 慢就业”现象显现。然而，倾向于保守的就业选择并不利于人力资本的有效配置和就业转换，被动继续升学导致人力资本专用性增强，未来我国人力资本体系建设和劳动力市场发展都将面临严峻挑战， 也将损伤创新经济模式和经济高质量发展的关键基础。更为积极并有利于长期人力资本提高的做法是，不局限于当下就业态势，拉长毕业至就业的适应期和过渡期，适当降低短期预期，放眼长远职业规划。人力资本积累与劳动力市场的匹配不是一朝一夕之事， 对于在毕业节点所具备的专业知识、技能构成难以立即匹配劳动力市场当期需求这一基本态势，在心理和行为层面要形成充分理性的预期。
全面促进高质量就业的具体举措
如前所述，除了对大量低技能劳动力的托底支持和保护等传统就业政策及社会保护举措外，全面促进就业、实现各群体高质量就业，需要瞄准针对构成丰富的各层级劳动力的全面就业支持，涵盖宏观经济政策、产业扶持政策等经济手段以及构建更全面的人力资本积累体系等方面。针对具有较高人力资本水平的高校毕业生群体的就业促进举措，需要关注宏观经济政策的综合效应以及全方位人力资本积累体系的构建，通过激发企业的活力并助推其依托技能劳动力的转型升级、实现对高质量就业的促进。同时， 还应辅以构建就业缓冲带，避免短暂就业冲击等。面对当下的就业困难及未来快速变迁的技能需求，还需引导劳动者立足长期人力资本积累、加强职业生涯规划。
（一）充分利用宏观经济政策工具促进高质量就业
通过刺激总需求缓解就业的总量矛盾。企业是经济活动以及就业吸纳的主体。实施扩张性宏观调控政策， 确保就业总需求稳定，优先选择更有利于扩大就业需求的政策工具，对比来看，社保降费减免政策带动就业效果更好。继续强化政策激励，推动新一轮基础设施投资计划和减税降费改革，降低信贷成本，特别是支持制造业和中小企业全面复苏，稳定市场主体的良好预期，激发社会投资活力，保持经济运行与就业恢复同步向好。
（二）构建就业缓冲带， 建设全生命周期人力资本积累体系
高校毕业生等青年群体就业较为困难，其与劳动力市场的初次就业匹配的摩擦性失业时间延长，须构建从校园到劳动力市场的就业缓冲带。对此，可建立大学生离校后相关服务体系，为其进一步进入劳动力市场提供稳定环境；依托城镇技能培训中心、职业学校、普通高等院校等平台，发挥教育的人才储备“蓄水池” 功能，为更广泛群体提供再次进入大学的机会，试点灵活的“ 学分制”和学位申请制，推广“ 教育券”政策，激励青年人员“边工作、边学习”。
（三）前瞻性的教育顶层设计刻不容缓
更长期的举措在于加快教育体系尤其是高等教育的具有前瞻性的顶层设计、提高入学率的同时更加注重教育质量。面对快速变化的技能需求，高校的专业设置和招生计划应该建立在科学预测未来劳动力市场专业需求的基础上。要根据劳动力市场的实际需求，统筹通识教育、专业性教育与技能性培训的内容和构成，依托发展经验、大数据信息和先进数字技术预测行业发展及其对于人力资本的需求方向，制定更加全面精准细致的专业招生和培养方案，有针对性地培养创新型和实践型人才。
（四）引导帮扶劳动者尤其是青年群体确立长期积极就业预期
做好高校毕业生就业心理辅导和支持，营造宽松的社会氛围，避免“ 内卷”“ 焦虑”情绪的蔓延和扩大。结合“ 就业缓冲带”的建设，积极宣传有利的就业前景并落实完善全方位的人力资本和技能积累体系。将毕业生短期消极趋稳的就业倾向转化为积极看长的就业预期，引导青年群体关注自身全生命周期的职业发展与人力资本积累。
作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员