马 源 单衍菲
编者按：
2023年7月，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》）发布，强调持续优化民营经济发展环境、加大对民营经济政策支持力度、强化民营经济发展法治保障、着力推动民营经济实现高质量发展、促进民营经济人士健康成长、持续营造关心促进民营经济发展壮大社会氛围等，同时要求加强组织实施。《意见》发布以来， 社会影响广泛热烈。
《中国发展观察》杂志本期推出“民营经济新动能”专题，约请国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国宏观经济研究院等机构的专家学者从不同角度撰文，对我国民营经济发展状况进行分析，解读《意见》的新要求新举措，并为民营经济的下一步发展提出建议。
市场主体是根据未来预期做出经营决策的，影响企业预期的首要因素就是政策是否连贯、是否可预期。近期，国务院发展研究中心企业研究所“ 优化民营企业发展环境”课题组赴全国11个省（直辖市）一对一访谈了112 名民营企业家，发现政策不确定性加大是他们反映的主要议题之一。课题组建议对此高度重视，进一步优化营商环境，强化政策确定性， 增加透明度，稳定政策预期， 激励民营企业心无旁骛谋发展。
政策不确定性开始受到更多关注
政策不确定性主要指国家政策环境的大幅变动，这会影响到市场主体的经营决策和投资盈亏。从不同渠道来看，近年来政策不确定性及相关议题受到更多关注。
从课题组调研情况来看， 大部分民营企业家反映政策不确定性加大。1 1 2 名受访民营企业家中，有两成认为政策不确定性在加大，在投资决策上开始变得更加保守和谨慎。受访企业家认为， 与2 0 1 9 年相比（即不考虑新冠疫情、乌克兰危机等外部冲击），政策不确定性“ 基本没变”的占一半，反映“ 明显改善”的占三成，他们强调中央支持民营经济发展的总基调没有变、是一贯的，营商环境改善和政策扶持力度在加大，因而对未来发展充满信心；认为“ 有所恶化”的占两成，主要涉及政策标准的不透明性、调整频度的不可预期性、执行尺度的不一致性， 以及实施细则缺位等，由此也增加了企业经营决策的复杂性。
在学术界，围绕政策不确定性的相关理论研究文章数量快速增长。经济政策不确定性加大，势必会影响微观主体的经营行为和盈利预期。检索“ 中国知网”发现， 国内以“ 政策不确定性”为主题的学术期刊论文、博士硕士学位论文数量在过去五年间急剧增长（见图1），研究主题涵盖财政、货币、贸易、环境、房地产等领域。研究结论是经济政策不确定性加大后，企业因担心财务成本上升、收益下降而推迟投资、减少雇佣和降低研发支出， 进而影响中长期增长潜力。
政策不确定性加大的典型表现及对企业的影响
受访民营企业家认为，当前政策波动大、缺乏连贯性主要集中在以下五方面。
一是城市规划调整，但配套政策不到位。近年来，全国多地顺应经济社会发展需要调整了城市规划，但多因配套政策缺位或不明晰产生一系列问题，不利于企业合法权益保障。
二是技术标准更新过频和标准滞后共存。一方面，技术标准频繁更新导致难以持续投入，例如有民营企业家谈到， 他们支持提高煤炭淘汰、污染物排放等标准，但一些地方在国家提出“碳达峰碳中和”目标后，进一步提高标准，企业只好暂停或重新排产，追加投入，按新标准改造升级。另一方面， 新兴产业标准有待建立或完善，例如有些企业反映装配式建筑相关设计、施工、监理、验收等标准尚未跟进调整；我国对讲机产量已占全球80%的市场份额，但因缺乏自有标准和协议，卖不上价；新能源汽车“换电”模式缺乏技术标准； 投影设备的流明标准沿用国外旧标准，不适用于家庭场景； 等等。
三是审批审查标准和时限缺乏可预期性。企业进入市场往往需要办理审批审查手续。从合规角度讲，民营企业家会主动办理这些手续，但对于一些审批审查的不透明性、不连续性感到困惑。
四是政策优惠落实不到位、打折扣。惠企政策是帮助企业解忧纾困和更好发展的关键之举，但落实有差距。例如，有些地方在执行国家出台的房租减免、留抵退税等惠企政策时条件高、时间长；生猪屠宰企业需对死猪做无害化处理，国家要求各省份制定标准予以足额保障，但各地进展不一；国家发布分布式太阳能“自发自用、余量上网”政策， 一些地区至今未落实。此外， 受访企业家还谈到政策缺乏连贯性、基层执行有偏差等问题。
五是监管执法自由裁量权行使方面的问题。维护市场秩序有赖于公正监管，但有企业反映一些地方执法标准不合理、不统一，执法对象错位， 多头执法、重复执法。还有企业反映，有的地方在环保治理、安全检查、碳排放管理等方面“说关就关”“说停就停”，存在“层层加码”“一刀切”情况，企业生产经营受到影响。
综上所述，为了规避政策风险，一些企业家暂时观望， 持有现金、缩减投资。从国家统计局数据看，民间固定资产投资增速2 019 年以来总体呈下行态势，今年（2023年）一季度仅为0.6%；民间固定资产投资占全国固定资产的比重也在下降，从2018年的62%降到今年一季度的54.6%，下降了7.4 个百分点（见图2）。企业家们认为，投资信心受挫、决策变得更加保守是其中一条重要原因。
政策不确定性加大的原因是多方面的，需要全面分析、综合研判
部分民营企业之所以感到近年来政策不确定性加大，究其原因是多种因素相互叠加、共同作用的结果。
一是国际经贸环境不确定性加大。当前，全球地缘政治格局深刻重塑，经济全球化遭遇挑战，单边主义、保护主义明显抬头，大宗商品价格波动加大，经营不确定性进一步放大。特别是近年来新冠疫情在全球大流行、俄乌冲突延宕，全球产业链供应链安全稳定受到非经济因素严重冲击， 叠加个别国家力图以“小院高墙”“ 拉小圈子”等举动搞“脱钩断链”，遏制我国科技进步和产业发展，产业安全的受关注度陡然抬升，这些挑战是躲不开、绕不过的。我国增强忧患意识，强化了政策应对， 民营企业身处其中，无论是对外出口产品，还是进口要素或零部件，或者为跨国企业做配套分工，必然会受到波及或影响。
二是一些地方政策制定和实施的法治化程度不足。营造可预期的政策环境，关键在于依法决策、依法行政。令一些民营企业人士感到当前政策不确定性加大的原因包括：政策制定上，有些地方对当地实际情况、企业发展规律以及潜在影响考虑不周全，各部门间的政策信号不一致，有时竞相叠加，导致产业忽上忽下、大幅震荡；有时政策相反，企业无所适从。政策调整上，有的地方新领导上任后“另起炉灶”， 包括地方规划、产业政策、监管执法等都会变化；同时，对与新技术新业态发展相关的举措把握不够，时紧时松。在政策落实上，有些政策没有设置必要的过渡期、衔接期，有些只考虑本部门利益，“ 重复监管”“以罚代管”，有些地方落实不足。
三是企业自身适应能力有限，政企沟通渠道不畅。过去一部分民营企业热衷于快速扩张、做大规模，为此甚至存在一些经营不规范的行为，如环保排放不达标、社保缴纳不足、安全生产投入不够、信用意识不强等。当前高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，必然要通过使用各类政策工具来推动供给质量提升， 企业也须高标准要求自己，但目前有些民营企业在这方面的主动适应能力还不够。一些干部同民营企业打交道有心理包袱，一些地方民营企业家参与涉企政策制定机制落实不到位，常态化沟通渠道有限。
四是个别媒体炒作误导舆论。民营企业获取政策信息，主要是通过政府官方网站、新闻媒体、自媒体等公开渠道。进入数字化时代，人们的阅读习惯是浅阅读、快阅读，个别门户网站、社交媒体为抓取眼球，赚取更多流量，对有关政策进行曲解，致使一些企业家内心忐忑，对未来政策走向存在疑虑，进一步放大了政策不确定性感知。
以增强政策确定性和透明度提振民营企业信心
落实2 0 2 2 年中央经济工作会议精神，支持民营经济和民营企业发展壮大，建议立足于营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，尽最大可能压减政策不确定性，提振民营企业信心。
一是坚持问计于企，增强政策针对性、有效性。推动各级政府出台涉企政策时要向企业家问计求策的制度性要求， 畅通民营企业家建言献策渠道，做实政策出台前的合法性审核、公平竞争审查等刚性要求。深入开展调查研究，充分预判政策潜在覆盖范围、影响程度，统筹考虑配套解决方案，特别是涉及规划调整、技术标准更新、优惠政策改变时，要考虑补偿机制、过渡期、历史遗留问题等，对因政策调整造成企业合法权益受损的，要依法予以补偿。对新技术新业务要引入“ 敏捷监管”理念，与业界及时商定标准，多运用可适时调整的部门规定，避免“一上来就管死”。对政策实施后出现的新情况新问题，不回避不遮掩， 要及时评估、纠偏回应。
二是强化政策取向的一致性、协同性。涉企重大政策牵一发而动全身，必须慎重。建议在积极应对外部风险挑战的同时，坚持系统观念，要求各地各部门对齐国家宏观政策基调，强化政策出台前的取向一致性评估，既要防范政策竞相叠加、大起大落；又要防范政策互斥，信号模糊。要把政策的力度、速度和社会承受度三者结合起来，例如通过试点探索、渐进式改革等方式，避免因潜在风险不明、举措不当引起的震荡，为政策稳步推进创造环境。特别是对新技术新业务，要规范各类审查，如“ 双新”评估、资本安全性评估、网络安全审查、数据安全认证等，提高可预期性，形成激励创新合力。
三是将政策落实和监管执法纳入法治化轨道。要进一步推动各地各部门增强法治化思维，及时公开和主动推送涉企政策，扩大知晓面。加快出台公平竞争审查条例，查处滥用行政权力不当干预市场竞争行为，从源头上保障各类所有制平等。坚持分类施策，政策实施要留出足够的适应期、缓冲期、调整期。充分理解政策初衷和目的，对政策执行不到位或“选择性执行”等问题线索，要及时核实、依法解决。对项目审批进度、行政处罚等信息，要增加透明度，让企业明明白白。
四是畅通政企沟通渠道和优化舆论环境。构建亲清政商关系，落实“三个区分开来”， 对于明确规定不予问责或免予问责、从轻或减轻问责等情形，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重原则，完善容错纠错机制。引导企业主动适应新时期发展要求，走高质量发展道路。要切实落实“两个毫不动摇”，主动从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。各级党政相关部门要加强与民营企业家的常态化沟通，加强权威声音解读，通过恳谈会、政企会商等渠道答疑解惑、办实事。聚焦网上破坏营商环境的典型问题、突出问题，开展专项整治， 维护民营企业和企业家的合法权益。
作者分别为国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员；国务院发展研究中心企业研究所副研究员