卢 雁
习近平总书记在主持召开二十届中央全面深化改革委员会第一次会议时指出，“ 支持民营经济发展是党中央的一贯方针。促进民营经济发展壮大，要着力优化民营经济发展环境，破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍”。《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》要求，“全面落实公平竞争政策制度。强化竞争政策基础地位，健全公平竞争制度框架和政策实施机制，坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待。”
数据显示，今年一季度我国民间投资总体处于低位。当前全球经济收缩和我国经济转型交织叠加，民营企业中的大量中小企业刚走出三年疫情， 正在努力恢复，亟须政府加大对公平竞争政策的支持力度。越是最吃劲的时候，越要坚持公平竞争，坚持“公平竞争政策就是发展政策”，营造稳定、公平、透明、可预期的投资环境。
“土地财政”转型亟待强化公平竞争政策
民间投资增速放缓与“土地财政”转型存在正相关性。根据国家统计局数据，今年一季度房地产开发民间投资下降13.8%，下拉民间投资增速5 个百分点。根据WIND数据库资料分析，今年上半年房地产行业虽然有央国企参与市场纾困，但投资并购总体仍然呈现放慢的趋势，2021年以来， 房地产的并购交易频次呈现总体走低的趋势。今年上半年房地产行业共有合并事件131 个，虽然金额相差不大，但只有2022年合并事件数量（5 0 5 个）的26%，交易频次和活跃度同比锐减明显。（见图1）。
根据国家市场监督管理总局发展研究中心的调研情况分析，越是在房地产相对不景气、“土地财政”转型期，越要重视发挥公平竞争政策作用，在市场机制调节下更好、更精准地发挥政府的作用。根据国家反垄断局发布的《中国反垄断执法年度报告（2 0 2 2）》，限定交易行为、制定含有排除或限制竞争内容规定行为、妨碍商品自由流通行为的案件占全部滥用行政权力排除、限制竞争案件的87%。2022年，反垄断执法机构围绕“ 激发市场主体活力，畅通国内大循环”，深入开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动，调查滥用行政权力排除、限制竞争案件92件，办结73件。从违法行为类型来看，涉及限定交易行为的案件占比38%，涉及制定含有排除或限制竞争内容规定行为的案件占比28%，涉及妨碍商品自由流通行为的案件占比21%。（见图2）
着力落实公平竞争政策的普惠化、功能性属性，切实打通市场的证券堵点、债券堵点、融资堵点，要防止两种不良倾向。一种是政策的歧视性。特别要防止地方政府在解决地方债务过程中，对外地经营者在本地投资采取与本地经营者不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，侵害其合法权益。防止没有法律法规等依据，对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施不合理的差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件。另一种是政策的限定性。公平竞争政策发挥保障市场活力、维护市场秩序的功能， 倡导向中小企业倾斜，具有普惠化倾向。地方政府在解决地方债务过程中，要尊重市场经济规律，特别要防止预设“ 玻璃门”“ 旋转门”“卷帘门”，切勿设置明显不必要的或者超出实际需要的门槛，更不能过度执法、过度监管。不得以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、拒绝接入平台或者网络、违法违规给予奖励补贴等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务。不得没有法律法规等依据，通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件，排斥或限制潜在经营者提供商品和服务。
市场信心恢复亟待强化公平竞争政策
稳定、公平、透明、可预期的投资环境是恢复市场信心的前提，也是促进民间投资的关键。公平竞争、可预期的市场环境一直是市场主体的强烈诉求。2023年全国“ 两会” 期间，不少代表委员谈到，当前“办照难”“办证难”等公共服务已不再是民企发展的痛点，取而代之的是市场竞争中与企业性质挂钩的行业准入、资质标准、产业补贴等不平等制度约束。高速增长时期市场经济发展遗留的“ 暗伤”“ 顽疾”，在当前国际格局深刻调整背景下，一定程度上加大了投资经营的不稳定和弱预期。
从国际看，公平竞争是国际通行规则，有助于稳定市场预期，增强政策透明度。其不仅是世界银行宜商环境（BEE） 十大指标之一，更是多双边、区域贸易协定的基本规则。世界银行宜商环境（BEE）以推动经济改革、降低制度交易成本为目标，从评估促进市场竞争法规的质量、衡量促进市场竞争的公共服务的充分性、衡量促进市场竞争关键服务的执行效率等3个二级指标、9个三级指标、29 个四级指标、149 个细化指标衡量市场竞争，为企业提供公平竞争的市场环境和创新环境，让企业可以公平参与竞争。在14 9 个细化指标中，明确了19 个透明度指标，将透明度视为高质量公共采购的核心原则，强调国有企业必须像市场中的其他企业一样受到竞争法的约束。
从国内看，公平竞争监管是常态化监管的应有之义，重点在于反运动式、反不作为和慢作为，确保监管执法的稳定性、公正性、透明性。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。文件多处提到维护公平竞争、反不正当竞争的要求。5月19日召开的国务院常务会议研究了落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措。下一阶段，迫切需要以创新增强市场活力，以法治稳定市场预期，以整治打破市场封锁。加快公平竞争审查条例等立法进程，研究制定建设全国统一大市场标准指引和不当市场干预行为防范事项清单，建立经营主体反映问题快速响应处理机制，进一步完善财税、统计以及地方政绩考核制度，加大妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理力度，对市场准入和退出、强制产业配套或投资、工程建设、招标投标以及政府采购等领域的统一市场和公平竞争问题开展专项整治，强化制度刚性约束（刘志强，2 0 2 3）。
产业政策落地亟待强化公平竞争政策
二十届中央财经委员会第一次会议指出，要完善新发展阶段的产业政策，把维护产业安全作为重中之重，强化战略性领域顶层设计，增强产业政策协同性。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求，健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式。如何理解公平竞争政策与产业政策之间的关系，成为加快建设全国统一大市场、正确运用“政府的手”促进民间投资的重中之重。如何更好发挥政府的作用，关键在“更好”二字。“更好”既不是“更多”，也不是“更少”，而是在充分发挥市场在资源配置的决定性作用的前提下， 在社会主义市场经济体系的范畴内与市场机制默契配合， 促进国家治理体系和治理能力现代化，更加精准、更加有效、更加公平、更可持续地发挥政府的作用，形成政府与市场“双手并用”的合力。
公平竞争政策与产业政策不是“ 零和博弈”。纵观美国、德国、日本等国家产业崛起和欧盟统一市场建立历程，产业政策与公平竞争政策协同发挥关键作用是一条共同经验。这条历史经验不能丢。以日本经济崛起为例，日本学者小宫隆太郎在《日本的产业政策》中认为，日本的高速增长基本上是借助建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神取得的。日本产业政策的成功其实是在公平竞争政策的协同下的成功。
再以当前美国的经济政策为例，美国既加强公平竞争政策，又加强产业政策，二者并不矛盾。从宏观看，这是解决实体经济“空心化”的有效手段。从中观看，美国的公平竞争文化倡导使得美国的产业政策更加精准、有效，可以有力避免产业政策决策失误。
回顾我国改革开放四十多年来的发展，我国的成功同样得益于价格机制的放开、产权制度的改革，这是市场经济体制的成功。当前，我国既加强公平竞争政策，又加强产业政策。从相关市场视角分析，公平竞争政策与产业政策并不矛盾，发生矛盾主要是产业政策在落地时，特别是到地方层层加码后，才会有冲突。公平竞争政策是产业政策等经济政策落地时的“助手”和“ 教员”， 而非对手，公平竞争政策促使产业政策更加精准、有效地制定和实施，促进更好发挥政府作用。宏观政策和社会政策， 尤其是科技相关政策，在落地涉及市场主体时，同样有公平竞争政策的用武之地。
综上，公平竞争政策是发展政策，既为民间投资保驾护航，又帮助地方做过度作为的“减法”，做不作为、慢作为的“加法”，促进地方政府更好发挥作用，助力地方经济高质量发展。
【本文系国家社科基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”（20&ZD194） 子课题“ 我国新时代对市场监管权力配置的新需要”、国家社科基金重点课题“强化反垄断促进平台经济健康发展研究” （21A Z D 017）阶段性成果】
作者为国家市场监督管理总局发展研究中心副研究员