王德利
自京津冀协同发展战略实施以来，初步形成了由通勤圈、功能圈、产业圈组成的首都都市圈。环京通勤圈是北京发展的重要腹地，也是现阶段首都都市圈建设的重点。国外很多大都市利用既有铁路建设了联系中心城区与周边通勤圈的大容量、高速化、低票价的市郊铁路，有效支撑区域快速通勤出行，引导人口及部分中心城功能向周边新城疏解。北京市域既有国铁资源丰富，且与周边新城、跨界组团的交通廊道基本吻合，改造和利用既有国铁资源发展市郊铁路，是解决北京市域与环京通勤圈中、长距离出行需求、拓展城镇新发展空间的多赢选择。
市郊铁路是环京通勤圈建设发展的重要支撑
市郊铁路是联接城市中心城区与其周边城镇组团，提供通勤、通学、商务、旅游、购物等出行服务的快速度、大运量的城市轨道交通系统。构建以市郊铁路为支撑的环京“1小时通勤圈”，对于进一步疏解非首都功能，促进京津冀协同发展具有重要意义。
（一）市郊铁路是解决市域及环京通勤圈中、长距离出行的重要方式
从东京、巴黎、伦敦等国外大城市市郊铁路在城市公共交通体系中的作用来看，市郊铁路属于城市轨道交通中的市域快速轨道系统，最高运行速度可达120—160 公里/小时，主要服务于中、长距离的快速出行。随着京津冀协同发展战略的加快实施，北京非首都功能不断疏解，城市空间结构逐步调整。但距离北京中心城区30—70 公里范围内的轨道交通缺失，现有、在建及规划的轨道交通线路，90%位于中心城区30公里圈层内，城市西南、东北、西北等方向缺少新城与城市中心区快速直达的轨道交通网络。打造具有通勤化、快速度、大运量特点的市郊铁路，满足中心城区及城市副中心与外围新城的中、长距离客流出行需求刻不容缓。
（二）市郊铁路是拓展新的城镇发展空间的重要支撑
北京中心城区功能过于集中、交通负荷增加、承载能力下降的一个重要原因是缺乏大运量、快速度、一站式的城市轨道交通网络。由于北京中心城区与环京通勤圈间的可达性较弱，中心城区对周边地区和城镇的辐射能力不强，城镇空间结构难以优化扩展。通过加快建设市郊铁路，积极引导北京郊区及环京地区发展， 可有效缩短北京中心城区与周边城镇的时空距离；有利于拉开城市框架，缓解北京中心城区的人口、交通压力；也有利于发挥中心城市的辐射带动作用，形成中心城市与环京地区的“ 多中心、组团型”发展格局。
（三）市郊铁路是贯彻落实国家战略和新版北京城市总规的重要保障
按照《北京城市总体规划（2 0 1 6 —2 0 3 5 年）》和《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》的相关要求，北京市郊铁路主要服务城市第二圈层（5 0 —7 0 公里），是北京城市轨道交通体系的重要组成部分，是“ 四网融合”（高铁网、城际铁路网、市郊铁路网和城市轨道交通网）的主要层次之一， 是连接中心城、城市副中心与新城及周边临近地区的重要轨道交通方式，为京津冀协同发展、非首都功能疏解、城乡发展一体化建设、历史文化名城保护、重点功能区发展提供轨道交通支持。在完善强化现有铁路及地铁快速轨道交通体系的同时，建立健全市郊铁路体系，打造“ 轨道上的京津冀”，是解决京津冀地区交通问题的必然选择。
市郊铁路支撑环京通勤圈建设存在的主要障碍
随着京津冀协同发展战略的实施，环京通勤圈与北京的交流日益密切，北京及周边地区交通压力日益增大。未来亟待破解北京市郊铁路建设面临的问题及障碍，构建与城市发展阶段相适应的市郊轨道系统。
（一）部分既有国铁资源与通勤客流存在“空间格局”的失配
由于历史等原因，国家铁路网主要服务于大宗货物及旅客运输，铁路沿线土地开发强度低，加之铁路行车噪声对周边环境的影响，通常成为城市功能空间的“ 洼地”，这可能导致利用既有国铁干线开行市郊列车与通勤客流需求存在“空间格局”的失配。另外， 虽然北京市域部分铁路干线有富余能力，但多为“夕发朝至”，与乘客市郊通勤的早晚高峰时间重叠，制约了利用国铁资源开行市郊列车的合作。部分铁路站点与城市发展的融合性较低，一定程度上制约了交通接驳设施作用的发挥， 降低了客流吸引力。如黄土店站，临近地铁霍营站，可与地铁13号线、8 号线换乘，但换乘时间约10分钟，接驳便捷性不足，降低了对通勤客流的吸引力。
（二）市郊铁路线网规模不足，难以支撑环京通勤圈建设
20 08年8月，北京市利用既有铁路开通运营的第一条市郊铁路S2线建成通车，拉开了北京市利用国铁资源建设市郊铁路的序幕。2017年，为支持城市副中心和怀柔科学城建设，副中心线、怀密线相继投入运营。截至2022年底，北京共开通运营4 条市郊铁路，总里程365公里，车站24个。北京市地铁运营线路22条，总运营里程608公里。市郊铁路占城市轨道交通（地铁+市郊铁路） 总运营里程的38%。国外大都市的市郊铁路在城市轨道交通总运营里程中的占比一般为80%— 90%。由此可见，北京市郊铁路建设尚处于起步阶段。同时，北京市开通的4条市郊铁路均采用建设阶段政府直接投资、运营阶段给予运营补贴的投补模式。虽然这种模式可提高铁路部门参与市郊铁路建设运营的积极性，但随着铁路线路建设运营投入的增加， 政府财政压力逐渐增大，难以支撑市郊铁路的规模化发展。另外，北京市既有的4 条市郊铁路，服务范围仅覆盖城市西北、东北、中心城区和城市副中心，未能全面覆盖北京市域内的重要交通走廊及重要城市功能区，难以支撑环京通勤圈建设。
（三）利用既有国铁干线开行市郊列车难以满足“高频次、多样化、强时效”的公交化出行需求
北京已建市郊铁路通过委托运营的方式由中国国家铁路集团有限公司统一调度，在发车时间、发车频次等方面均难以达到高密度的公交化运营。例如，S2线及怀密线早晚高峰时段仅各开行1列列车，城市副中心线每日早晚高峰各开行2 列列车，列车开行频次过低， 委托运营服务水平与乘客市郊通勤、通学出行的需求还存在较大差距。此外，铁路客运站复杂的进出站验票安检程序、数量有限的出入口等较难满足通勤客流“便捷进出、随到随走”的需求。以副中心线为例， 尽管为市郊旅客提供了专门的出入口，简化了进出站程序，仍难以从根本上改变客运站枢纽可达性、便利性较低的局面。
（四）路地双方合作发展的体制机制尚不完善
路地合作机制不完善是市郊铁路发展缓慢的主要原因。目前，北京市政府和国铁集团建立了定期召开路地联席会议的工作机制，但市郊铁路的规划、审批、建设、运营等涉及国家发改委、住建部、自然资源部等多个部门，一些权责划分比较模糊。路地双方在运营补贴的核算方面存在分歧，影响铁路管理部门开行市郊铁路的积极性。
市郊铁路支撑环京通勤圈建设的对策建议
改造和利用既有国铁资源发展市郊铁路，是盘活利用国有资产、节约土地资源、减轻财政压力的重要方式，是实现路地合作的共赢选择。未来应以市郊轨道通勤走廊支撑环京自立型城市圈建设，推动实现环京“1小时通勤圈”新功能布局。尽快完善推动路地合作发展自上而下的体制机制，进一步提升国铁参与北京市郊铁路建设运营的积极性，实现市郊铁路与城市功能的融合发展。
（一）以市郊轨道通勤走廊支撑环京自立型城市圈建设， 推动实现环京“1小时通勤圈” 新功能布局
自立型城市圈是在距离中心城区50—8 0 公里的范围内，基于外围次级城市结对构建的，相对中心城市既保持较高自立性，又与中心城市形成功能分担、共生关系的城市共同体。结合环京主要发展廊道和跨界城市组团，未来环京毗邻地区应加快构建市郊轨道通勤走廊与自立型城市圈并存的面向区域综合发展的新格局。一是重点打造环京六大自立型城市圈，实现环京新功能布局。近期重点建设发展东部通州—“ 北三县”、南部大兴国际机场临空经济区— 固安—永清、东南部永乐店—采育—廊坊中心城区—武清三个自立型城市圈；西南部房山— 涿州—涞水、西北部延庆— 怀来、东北部平谷— 蓟州三个有远景发展潜力的自立型城市圈。要预留未来发展空间，分期建设规模、发展时序要与区域发展水平相匹配。二是充分利用既有铁路资源及廊道， 有效串联北京市域和环京跨界自立型城市圈。释放既有国铁线路运力，采用“市郊铁路+城际铁路”的复合服务模式，构建北京中心城区至周边自立型城市圈的高效放射状轨道通勤线路，优化通勤圈交通运输方式，打造层次明确、“四网融合”的轨道交通运输体系，实现环京毗邻地区与北京中心城区高效联动、深化非首都功能疏解、推动区域均衡发展的目标。
（二）以交通需求为导向完善市郊铁路网规划，实现市郊铁路与城市功能的融合发展
市郊铁路的建设可以引导环京自立型城市圈的发展， 而自立型城市圈的完善也可为市郊轨道交通带来客流。因此，处理好两者之间的协同关系是发展市郊铁路的基本前提。一是市郊铁路线网规划必须充分考虑北京市域及环京区域的整体空间结构和布局， 与旅客出行需求相匹配，为市郊铁路线网规划提供支撑。例如，北京中心城区的东部、南部、西北部、东北部、西南部的交通走廊是连接中心城区与周边新城的主要通道，也是交通基础设施亟待加强的重要方向，可优先利用既有铁路资源（如京哈线、京承线、京包线、京广线、京九线、京沪线等）建设市郊铁路，最大限度地减少交通走廊对城市功能区的割裂。二是为了减轻轨道交通的换乘压力，减少乘客的通勤时间，提高市郊铁路客流的吸引力，可通过新建延长线或连接线，将市郊铁路线延伸至中心城区内部，以满足远郊居民到中心城区的一站式出行需求。近期可主要采用“ 放射式+枢纽换乘”的衔接模式，远期采用“ 穿城式”模式，提高通勤客流出行的可达性及时效性。同时，还要加快研究连接北京城市副中心的市郊轨道交通环线的建设，将城市副中心作为市郊铁路选线的重要控制节点和枢纽中转首选，缩短各自立型城市圈与城市副中心的时间距离，引导城市空间结构优化。三是针对当前国铁沿线土地开发强度低、土地价值不高等问题， 根据发展需要可对沿线用地性质和区域功能定位进行适当调整，以“地随站迁”模式， 推动站城一体化开发。这样不仅有助于实现市郊铁路站点与城市功能区的有机融合，带动区域经济发展，还有助于构建“ 市郊铁路+土地开发”的投融资模式，实现市郊铁路外部效益内部化。
（三）构建良好的路地合作机制及激励方案，提升国铁参与北京市郊铁路建设运营的积极性
利用既有国铁资源发展市郊铁路涉及中央和地方、铁路和地方、地方各区县。因此，良好的路地合作机制及激励方案，是利用既有国铁资源“公交化”开行市郊列车的重要前提。一是可由北京市提请建立由国家发改委、住建部、自然资源部、国铁集团以及北京市构成的市郊铁路联席会议工作制度，联合签署协同推进北京市郊铁路建设的合作框架协议，构建一套市郊铁路规划、建设、运营、清算机制，协调处理市郊铁路建设过程中面临的重大问题，从根源上解决市郊铁路项目“ 一事一议”的问题。二是北京市可通过“让利式”合作，逐步取得国铁线路的运营资源。可尝试引入相对独立的第三方清算机构，建立透明的清算机制，使成本效益更加透明化；将审核结果作为市郊铁路运营补贴的依据，保证国铁部门在不亏本的前提下持续运营市郊列车。三是制定相关的配套激励政策。比如， 在合理的范围内提高国铁轨道交通枢纽周边地区的容积率上限，在提升国铁参与北京市郊铁路建设、运营积极性的同时，优化枢纽周边地区的空间品质。
（四）分阶段提升国铁干线服务城市交通的供给能力， 解决市郊铁路通勤时段的发车能力问题
近期北京市可先行选择既能满足疏解非首都功能之急需，又具有富余能力、基础设施条件好的既有铁路线路， 综合考虑出行高峰期密集的发车条件及非高峰期的大间隔列车开行方案，协调北京铁路局通过线路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式， 开行高密度、小编组的市郊列车，着力扩大市郊铁路公交化运营服务的有效供给。中远期可从国家层面进行统筹协调， 推动北京市域货运企业及区域性物流基地搬迁至城市外围，引导铁路部门建设客货环线，释放既有市域干线运能， 避免与国家干线铁路的共线运行，减少国铁客货运对北京市郊铁路运输的影响；在利用既有铁路资源开行市郊铁路无法满足通勤需求时，也可通过利用既有铁路廊道增建复线、三线、四线或者新辟廊道的方式建设市郊铁路，提高线路运输能力。
（五）争取国家层面的政策支持，建立促进各类要素跨区域自由流动的政策环境
一是对于省（市）级层面难以协调解决的政策问题，形成相关政策建议，争取获得国家层面的政策支持。二是逐步推进北京市通州区部分改革试点政策在北京周边自立型城市圈共享；支持自立型城市圈复制北京服务业扩大开放综合试点、中关村自主创新示范区等相关政策等。三是探索“北京总部＋自立型城市圈基地”“ 北京研发＋自立型城市圈生产”的协同招商模式，制定无差别化招商引资措施，推动市场主体在各自立型城市圈享受同等政策待遇。四是创新引导产业在自立型城市圈合理布局的激励政策，比如对招商引资中从北京市通州区、“ 北三县”以外区域引进的不符合通州区发展定位的项目，可以推荐到“北三县”落地，项目引进产生的税收属地方政府部分按约定比例分成。
作者为北京市社会科学院经济研究所研究员
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