胡 洁 韩一鸣
当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情持续蔓延、俄乌冲突、极端天气气候事件等突发不确定性事件频发，“逆全球化”思潮迭起，导致全球生产要素流通受限，全球产业链供应链循环受阻，跨境投资和国际贸易明显放缓。党中央基于国内外形势作出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大战略部署。笔者认为，政策性开发性金融在联通国内国际两个市场、两种资源，促进资金、技术、人才、管理等生产要素与发展中国家以及西方发达国家的交融合作，促进双循环新发展格局构建方面具有明显优势，发挥引领带动作用。
政策性开发性金融的特点与优势
政策性开发性金融是由政府或政府机构出资创立参股保证或扶持，以主权信用或多边信用为依托，依据特定法律法规，以实现国家、区域乃至全球公共政策或战略性目标为宗旨，不以营利或利润最大化为经营目标，具有特定而有限的业务领域和对象的一种特殊金融形态，本质是政府实现经济和社会发展目标的调控管理工具。我国政策性开发性金融机构从国家整体战略和社会整体利益出发，进行统筹规划，充分利用国家信用等优势，多措并举，专业运作，有效克服或缓解市场失灵，为顺畅资源配置、构建“双循环”新发展格局提供了有力支持。
（一）政策性开发性金融的特点
经过多年的发展， 我国形成了由直接受中央政府领导的政策性开发性银行和保险机构、带有主权性质的政策性股权投资基金和中国政府主导的双、多边开发金融机构三个层级组成的政策性开发性金融体系，是政府职能的延伸。
一是政策性、非营利性。政策性开发性金融是政府资金的延伸， 具有一定的国家属性和公共属性，服务政府政策和公共目标，着眼于社会效应，以贯彻、配合国家特定的经济社会发展政策、国家发展战略为基本出发点，不以盈利为首要目的， 在特定业务领域内提供金融服务。政策性开发性金融作为商业性金融的重要补充， 在弥补市场失灵、促进社会公平等方面仍具有商业性金融难以取代的独特优势。政策性开发性金融通常以比商业性金融更加优惠的利率水平、贷款期限和融资条件，对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持，不追求盈利最大化，对还款要求仅仅是保本微利。
二是长期性、高风险性。政策性开发性金融主要为中长期项目提供期限较长、额度较大的优惠贷款、开发投资和信用担保等服务。项目的中长期特征意味着商业回报周期更长、风险更高，因而对风险管理提出了更高要求。
三是引导性。政策性资金的投放表明了政府对这些部门和领域的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心， 能间接地引导商业性金融机构、民间资本和当地资本进入符合政策意图或国家长远发展战略目标的领域，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，最大限度发挥杠杆功能。政策性开发性金融机构通过发挥“ 领头羊” 的作用， 促进了国家产业政策的顺利实施， 提高了整个社会的投资效益。
（二）政策性开发性金融助力构建新发展格局具有显著优势
一是在支持大型非经营性项目方面具有独特优势。政策性开发性金融不以盈利性最大化为经营目标，在支持普惠项目、民生项目、绿色项目方面具有先天优势。政策性开发性金融机构对重大基础性设施的投资具有其他商业性金融机构不可替代的作用，对国家产业政策的贯彻有重要意义。对基础设施（如电力设施、道路、港口等）的投资往往具有周期长、金额大、风险高等特征， 商业金融机构因其逐利的天然属性，往往缺乏主动介入的意愿和能力；社会资本因顾虑项目风险高、回报慢，若无有效融资保障和风险分担机制，也可能止步不前。因此，以中长期贷款为主的政策性开发性金融机构就具有独特的优势。
二是具有官方性与权威性的优势。政策性开发性金融机构在规则制定和推广方面具有一定的公信力和权威性，在国际市场推广标准的阻力相对较小。政策性开发性金融机构在开展业务过程中也遵循一定的市场原则，统筹考虑国家战略、公众利益、项目的可行性与潜在风险，为企业的境外发展提供支持，具有较强的专业性，由其制定的相关标准对私营企业和市场驱动的项目也具有明显的指导价值。
三是具有专业优势。“一带一路”倡议提出以来，我国政策性开发性金融机构广泛而深度地参与了沿线重大基础设施建设项目的投融资， 在交通、能源、产业园区建设等领域积累了丰富的项目评估、融资方案规划、产品组合设计和融资管理经验，对发展中国家基础设施建设特征、经济和社会影响、融资难点等建立了较为全面的认识。我国政策性开发性金融机构凭借深厚的业务基础制定国际基础设施建设投资相关规则，可推动相关标准顺应行业发展规律、符合发展中国家实际、兼顾投资方利益与资金需求方的可持续发展。互利共赢合作关系有助于相关方认可接受我国政策性开发性金融机构制定的标准，推动标准形成国际影响力。
四是具有金融综合服务优势。综合利用“投、贷、债、租、证”等多种方式对项目进行融资支持，在项目建设初期增加其资产。在为境外项目特别是“一带一路”沿线重大基础设施建设提供投融资支持的过程中，我国政策性开发性金融机构建立了广泛的伙伴关系，向国内外企业提供融资、担保和咨询服务，与商业性金融机构共同开展了银团贷款、金融市场、投资基金等合作， 为东道国政府重点项目设计定制化融资方案并注入资金。
政策性开发性金融助力构建新发展格局的作用机制
政策性开发性金融机构有助于国际市场的开拓，是我国企业境外发展的重要保障， 也是我国企业境外发展有效的“敲门砖”和有力的“助推器”，并通过规划引领、市场建设、人才培养等全面促进国际经贸合作可持续发展。
（一）通过资金融通链接国内外资源与市场
经过长期的实践探索，政策性开发性金融机构已经初步建立了国际合作网络， 在亚欧非等地设置机构， 将业务扩展到债券融资、股权投资、海外投资贷款等领域。政策性开发性金融机构以链接海外金融资源为重点，注重对外资机构或其他合作伙伴的引入，发挥对资金和资源的引导与整合作用，统筹双边和多边资源，着力于国内国际两个市场和两个循环的有序链接和交互， 促进了我国进出口贸易、要素跨境流动、内外技术的创新发展， 有效连通了国内外两个市场。
（二）通过提供融智支持为境内外要素流动奠定基础、培养投资主体
一是作为先行者促进政策沟通、信息畅通。中国的政策性开发性金融机构在长期的对外合作中，积累了丰富的政策经验，与有关国家政府、企业、人员等建立了密切的关系，在政策、信息的沟通方面具有良好基础和天然优势。以开发性金融规划先行对接政策、凝聚共识，提升项目建设软环境。同时，政策性开发性金融机构也可利用海外网点的信息优势，及时与有关部委共享“一带一路”沿线国家和地区的合作意向及项目。
二是帮助东道国完善相关标准和制度建设。当前，“一带一路”沿线国家和地区的基础设施多存在建设滞后、缺乏资金等问题，但更深层次的困难是市场落后和信用缺失。政策性开发性金融机构熟悉其制度环境，能协助共同完善市场制度建设，通过制度衔接畅通投资渠道，便利国际贸易。政策性开发性金融机构凭借其天然的与政府关联性较强的组织优势，可以协调发展中国家和新兴经济体进行制度建设， 完善市场机制， 增强市场主体的信用意识，建立可持续的投融资机制。因此，政策性开发性金融机构将项目建设和客户的制度建设、营商环境建设相结合的模式推广到“ 一带一路” 建设模式中去， 大大提升了境内外要素流动的便利化程度。
三是开展专业化培训提升人力资本。政策性开发性金融倡导融资、融智相结合，高度重视当地人员素质的培养和提升，充分发挥开发性金融的融智优势，为东道国人员开展了大量金融投资及其他专业知识培训，大大提高了合作项目的劳动力素质。同时，政策性开发性金融机构还可以利用专业优势，积极与多方合作，为企业和项目建设开展专业化融智培训和服务， 提升其应对国别风险的能力。总体而言， 专业化培训为推动双方知识、技术和人员交流奠定了坚实的基础。
（三）通过搭建投融资服务平台开拓和培育新市场
一是规划引领、搭建合作平台。与一般商业性金融相比，政策性开发性金融掌握了更多项目信息，往往能够更好地评估项目，为项目提供全方位支持。在项目建设初期，政策性开发性金融机构可以准政府主体地位和发展中国家及新兴经济体展开合作，深度介入项目前期规划工作，进行高层政策沟通与对接，推动政府出台优惠政策，商定项目优惠政策、规避投资环境风险， 优化政府服务标准，预测远期盈利，就一些重点问题凝聚双方共识，并深度参与区域的产业规划、投融资规划、基础设施建设规划等工作，由此搭建中外企业开展合作的平台。政策性开发性金融应充分利用多层次业务体系、专业化人才队伍、丰富海外实践经验，在项目策划和实施阶段提供富有经验的技术支持。
二是通过培育市场主体能力拓展目标市场。政策性开发性金融机构依托国家信用和资金开拓新市场。在市场早期发展阶段，落后的软硬基础设施会导致企业承担较高的交易成本，往往难以盈利，因此需要政策性开发性金融参与市场建设，培育具有自生能力的市场主体。首先，在项目不具备信贷融资条件的时期，政策性开发性金融机构应培育和建设市场，率先提供融资，采取投贷结合的模式，通过具有“利益共享、风险共担”性质的股权投资，使得项目在早期获得充足的资本金，确保项目高效开展；其次，在项目尚不符合商业融资条件的时候，政策性开发性金融机构在不同发展阶段为项目提供多种形式的金融支持，项目逐渐成形后，又为企业提供贷款；再次，为项目搭建信用结构，政策性开发性金融机构可以作为先行者投资于某一产业，帮助其建立起市场信心，从而增强其他金融机构的投资信心，吸引社会资本进入，并在与企业深度合作的基础上帮助建立起具有自生能力的市场主体；最后，在项目建设过程中逐步完善相关信用， 使其满足商业金融机构的融资标准和要求，引导商业资金和社会资金后续进入，实现项目可持续发展。
（四）引导和聚合社会资本
一是以政策性开发性金融引导社会共建。充分发挥政策性开发性金融的引导示范功能， 积极利用股权投资杠杆撬动作用，调动商业金融积极性、整合社会资本，为国际经济合作铺路搭桥、为发展中国家经济建设造血输血， 促进发展中国家和新兴经济体投资环境改善并形成“ 洼地效应” ， 引导更多资金向发展中国家和新兴经济体汇集。
二是以政策性开发性金融为保障，推动信用建设。如对于自然资源丰富但资金实力相对薄弱的发展中国家和新兴经济体，探索推行“资源”担保的方式完善项目建设运营主体的信用建设，通过开发性金融机构投、贷、债、租、证等综合金融服务方式，实现金融资本与产业资本的有机结合。
三是以政策性开发性金融为纽带，加强国际金融合作， 彰显和放大国际合作效应。进一步加强政策性与商业性金融、国际多边机构和地方金融机构的合作，积极开展联合投融资，实现项目落地，形成示范效应，提高融资效率。多边金融机构的作用不仅体现在为公私合作关系提供贷款，还能汇集其他金融机构，为项目提供共同贷款，更能为参与项目的私人部门获得的贷款或股权投资提供担保。
政策性开发性金融助力构建新发展格局的路径
当前，复杂多变、充满不确定性的内外部形势加剧了全球产业链供应链的脆弱性，并导致全球产业链供应链面临巨大调整的可能。我国政策性开发性金融机构应利用其综合金融优势，发挥引领、指导、扶持等作用，更好利用国内国际两个市场、两种资源，在国际经济合作中发挥促进作用，不断培育我国参与国际合作和竞争的新优势，为构建双循环新发展格局做出贡献。
（一）加大对基础设施投融资支持力度，带动上下游产业发展
基础设施的互联互通对地区经济社会发展具有巨大带动效应，也是“一带一路”建设的优先领域，辐射效果明显， 拉动能力突出。
一是加大对传统基础设施的支持力度。政策性开发性金融是大型基础设施项目的重要融资来源，能提供比商业机构更低的利率、更长的还款期和更灵活的调整条款，对于关键项目的落地发挥着重要的支撑作用。近年来，我国政策性开发性金融支持了一大批境外投资并购、对外承包工程和资源能源合作项目。截至2021 年末，中国进出口银行互联互通基础设施建设贷款为999.66 亿元人民币， 比年初增长8.63%。
二是创新基础设施投融资模式。推动建立 PPP模式，形成双方政府与社会资本合作投资的良性互动格局，引导社会共建。创新 EPC+F、BOT等模式及其衍生模式，探索开发性金融引导、政府扶持、以大企业为依托、中小企业抱团的国际经贸合作开发建设新形式。
三是拓展对新兴基础设施融资支持。随着数字化时代的发展，政策性开发性金融应大力支持工业互联网一体化大数据中心等信息基础设施、融合基础设施建设，推动互联网大数据、人工智能与各类产业深度融合。
（ 二） 支持国际经贸合作，促进贸易投资畅通便利
政策性开发性金融工具作为重要支撑手段，能有效促进贸易畅通和资金融通，并提高企业的对外竞争力。
一是按照商业化、市场化原则，围绕基础设施互联互通、产能和装备制造合作、境外产业园区建设等重点领域，主要支持对外企业应对疫情、转型升级和发展对外贸易。针对当前全球经济下行、外需不足的形势，政策性开发性金融通过稳外贸专项贷款、国际物流供应链专项贷款等金融工具，着力保持产业链供应链稳定，出台创新产品体系等务实举措，持续加大信贷投放力度。
二是在对外贸易领域，重点支持外贸产业链发展。要紧跟制造业高端化、智能化、绿色化发展趋势，着力提升产业链供应链现代化水平，推动制造业强龙头、铸链条、壮集群。政策性开发性金融应更好地支持符合要求的外贸产业链企业锻长板、补短板，更好参与国际产业链、实现双循环的良性互动。
三是着力支持外贸新业态。以跨境电商综合试验区为重点，帮助外贸新业态跨境电商及其上游小微企业拓展海外市场。以“场景赋能”和“数据驱动”大力发展供应链金融科技，发挥跨境电商平台商流、物流、信息流、资金量的聚集效应，构建“出口企业+市场采购贸易平台+海外仓+物流”的闭环业务模式，以供应链上核心企业信用为基础，为中小微企业提供增信服务，为产业链上的企业提供供应链融资支持。
（ 三） 发挥普惠金融优势，畅通循环堵点
中小微企业和“三农”是经济体系的薄弱环节，还是畅通双循环的重要堵点。政策性开发性金融应进一步提升小微企业和“三农”等普惠领域的金融服务。
一是打造多层次中小微企业金融服务体系，充分发挥转贷款作用，引导推动合作银行降低企业贷款利率，扩大普惠金融服务覆盖面，推进解决小微企业融资难题。突出专业优势，深耕重点领域，积极支持科技创新产业投资，进一步聚焦支持战略性新兴产业、先进制造业和专精特新中小企业，开发覆盖广泛、层次丰富的政策性专项普惠信贷产品，同时依托国家信用发行稳外贸金融债，拓展支持核心企业供应链上下游小微企业。截至2021年末，中国进出口银行普惠型小微企业贷款余额同比增长超24%，惠及小微企业7万户。政策性开发性金融应进一步拓宽业务覆盖范围，特别是将国家对外经贸战略中具有重大意义的产业中的中小企业纳入服务对象，帮助其克服融资瓶颈，真正实现“走出去”。
二是政策性开发性金融服务农业现代化、农村基础设施、特色产业，助力乡村振兴和农业绿色发展。将“引资、引技、引智”相结合，为重点帮扶地区提供融智服务，围绕国家乡村振兴重点区域编制乡村振兴融资规划，巩固拓展脱贫攻坚成果。
（四）促进绿色可持续发展，开拓国际绿色经济新市场
当今，绿色可持续发展理念已成为全球共识，绿色金融的理念深深植入国际经贸合作的各个领域，可持续发展和环境保护成为国际经贸合作的新亮点。中国政策性开发性金融机构对标国际绿色环保标准， 积极参与对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资，推动投资项目的可持续发展。在“一带一路”建设方面，我国已在国际经贸合作论坛框架内实施上百个清洁能源和绿色发展项目，支持发展中国家和新兴经济体更好利用太阳能、水电、风能、沼气等可再生能源。全球绿色产业前景广阔， 绿色金融成为国际金融合作新的增长点。高度重视绿色金融发展，通过支持绿色产业发展带动绿色技术、绿色产品“走出去”。（参考文献略）
【本文是中国社会科学院创新工程基础研究学者项目“新发展阶段金融促进实体经济高质量发展的体制机制研究”（项目编号：XJ2022005）、中国非洲研究院应急热点课题“新形势下非洲投融资风险研究”（项目编号： CAI-E2022-0）的阶段性成果】
作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所、中国经济社会发展与智能治理实验室/中国社会科学院大学