本刊记者 高妍蕊
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（ 下称《意见》）。《意见》对我国县城的建设发展描绘了新蓝图，指明了新方向：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小， 促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。
为什么要强调以县城为重要载体的城镇化建设？推进以县城为重要载体的城镇化建设有何重要意义？如何推进县城建设？新型城镇化建设和城乡融合发展的着力点在哪里？ 《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家学者展开深入解读和探讨。
县城在新型城镇化建设中具有重要战略地位
“ 十四五” 开局之年， 我国持续深入实施新型城镇化战略，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，此次《意见》的出台，为以县城为重要载体的城镇化建设规划了详细的路线图。
县城素有“城尾乡头”之称，是联城结乡的重要载体， 在新型城镇化建设中具有重要战略地位。“县域是我国的基层行政单元，县城是县域的行政管理中心，也是公共服务中心和文化商贸中心，更重要的意义是，县城是我国的城乡联络部，“三农”工作的要地，直接关系到我国的城乡发展水平和乡村振兴战略的实施推进。” 中国社会科学院西部发展研究中心副主任陈耀在接受本刊记者采访时说道。
在国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥看来，县城是中国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，推进以县城为重要载体的城镇化建设，对促进新型城镇化建设、推进城乡融合发展、带动全面乡村振兴以及推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系具有重要意义。
《意见》明确地界定了县城在城镇化中的重要作用和地位。“尤其值得注意的是，《意见》明确提出了县城是城乡融合发展的关键支撑，这个定位是非常清晰、非常重要的，也指出了县城在城镇化中的根本任务， 就是促进城乡融合发展， 包括生产生活、物质空间、管理体制的融合。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中如是说。
数据显示，2021年末我国常住人口城镇化率为64.7%， 城镇化的现实情况是农村人口的总量大， 农村常住人口4.98亿人。刘云中认为，城乡融合发展的任务重，农民到县城就业安家， 也就是在县城生产生活的需求大， 只有增强县城综合承载能力，提升县城发展质量， 才能满足农民的需要。
首先， 《意见》的出台是根据我国发展面临的新趋势新特点作出的重要决策部署， 是深入实施新型城镇化战略的重要内容。贾若祥表示， 这既有利于加快县城补短板强弱项， 推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力， 完善县城居民高品质生活空间， 适应农民就地城镇化的需要， 为农民到县城就业安家提供便利的条件； 又有利于发挥以城带乡、以工促农的作用，通过完善县域功能辐射带动乡村发展和农业农村现代化； 还有利于强化县城与邻近城有机市的衔接配合， 促进大中小城市协调发展，是新时期促进城乡现代化建设的具体举措。
其次， 从政策体系角度看，《意见》使得城镇化的政策体系更加完整。从城镇化的结构看，包括了“城镇化地区— 城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协调发展—县城—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的城镇化空间格局， 这些城镇化空间类型都有相应的引导政策。刘云中强调， 《意见》突出了县镇的作用， 按照县域为基本空间单元来推进城乡融合，补齐了城镇化的支持政策；《意见》的发文单位规格之高不同于以往，反映了对有关问题的共识和重视程度之高；《意见》及时回应了推进城镇化关键领域的重点和难点问题，对于解决城镇化过程中的公平和安全问题有重要的指导意义。
推进县域城镇化建设面临“人、地、钱”三大挑战
我国区县数量众多、类型丰富，且由于经济发展阶段不同，发展水平差异较大。在当前经济发展面临多重压力的背景下，推进以县城为重要载体的城镇化建设依然面临着一系列困难和挑战。
“县城作为城市规模最小的一级，一个重要的劣势是缺乏集聚经济性，即缺乏集聚规模和集聚效益。其次， 当前多数县城的城市功能不完善， 建设城市缺口比较大，短板比较多， 包括市政设施、产业设施、公共服务设施等缺乏更新。”陈耀说。
在贾若祥看来，“人、地、钱”是推进县域城镇化建设的三大核心要素，也是推进以县城为重要载体的城镇化建设中面临的主要困难和挑战。一是人的挑战， 即县域城镇化的“人从哪里来”。当前我国人口峰值即将到来，城镇化的人口背景将会发生根本性变化， 将来可能会出现更多的人口流失县城，县域城镇化建设要统筹考虑“加法”和“减法”， 着重在提质上下功夫，不断提高吸引农业转移人口就地就近城镇化的能力。二是地的挑战，即县域城镇化的“地从哪里来”。随着我国城镇化进入后半程，县域城镇化建设的用地空间也会进一步收缩，决不能“摊大饼”，要加大对闲置用地或低效用地的再开发再利用，走集约节约用地的城镇化道路。三是钱的挑战，即县域城镇化的“钱从哪里来”。县域和县城的自身财政能力很难支撑大量的基础设施和公共服务的支出，要针对不同性质的县域城镇化项目加快建立多元化可持续的投融资渠道，健全县城建设投融资机制，更好地发挥财政性资金作用，引导金融资本和社会资本加大投入力度。
刘云中还表示，首先，总体上县城的发展和大中城市比较起来，经济发展的活力相对欠缺，有竞争力的产业、企业不多，人口向大中城市集中的趋势比较强，影响了县城的经济发展。其次，县域经济和县城发展的差异大，例如东西部县城的差异、都市圈内外县城的差异等，这就要求对于推进以县城为重要载体的城镇化建设不能简单化、模式化，需要做细致的工作。再次，县城在教育、医疗、卫生、文化等公共服务方面和大中城市相比也有较大差距。
打破城乡二元结构， 推进城乡融合发展
县城是我国城镇体系的重要组成部分。数据显示，我国一半左右的人口居住在县域，5 亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。《意见》指出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。城乡融合的关键是什么？下一步推进城乡融合发展需要解决哪些问题？
贾若祥表示， 城乡融合的关键是要素在城乡之间顺畅地流动，重点在于打破城乡二元结构，推动城镇基础设施向乡村延伸、公共服务和社会事业向乡村覆盖。推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁大中型集中安置区为重点，强化政策支持，守住不发生规模性返贫底线。推动国家乡村振兴重点帮扶县增强巩固脱贫成果及内生发展能力。推进大中型集中安置区新型城镇化建设，加强就业和产业扶持，完善产业配套设施、基础设施、公共服务设施，提升社区治理能力。
刘云中认为，关键是要提高城乡居民生活质量，缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。通过城乡要素自由流动、平等交换，推进人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动以及公共资源的合理配置，保障公共服务在城乡居民之间的均等化。
此外，对于以县域为基本单元推进城乡融合发展也要做完整理解，以县域为基本单元并不一定是本地城镇化，不一定是强调农业农村人口在本地就业，而是强调要在县域的范围内能够有效解决城乡融合、公共服务差距的问题。
为促进县乡村功能的衔接互补，首先要把县城做大做强。陈耀表示，当前，我国县城的经济实力太弱，辐射带动能力也比较弱。可以看到，凡是县城比较发达的地区，像沿海地区一些百强县所在的地区， 城乡差距就比较小。另外，在建设方面，要重视县城建设的产业设施、市政设施、交通网络等服务功能，在规划上要重点考虑城乡联系和有效衔接。比如，在产业方面，一些产业园区建设和发展要考虑到当地的资源禀赋。
科学分类进行引导， 力推“一县一策”
县城数量大、类型多，发展路径各不相同。我国城镇化已经进入由量的扩张向质的提升的重要转化期，要因地制宜地推进县域城镇化。《意见》非常关键的内容是提出科学分类引导县城发展，将县城发展划分为五类，指明了未来一段时间县城发展的主要方向。一是加快发展大城市周边县城。二是积极培育专业功能县城。三是合理发展农产品主产区县城。四是有序发展重点生态功能区县城。五是引导人口流失县城转型发展。
陈耀分析，《意见》主要讲了五种不同类型的县城。五种类型的县城其产业发展方向是不同的，主要是根据所处的区位条件和承担的功能进行区分。比如，相当一部分县城属于生态功能区，是承担生态涵养功能的。这部分县城要避免发展对环境影响比较大的产业；一部分县是产粮大县，要围绕农产品的优势，进行特色农产品深度加工，适当延长其产业链，培育特色优势产业；对于位于城市群和都市圈范围内的县城， 要融入邻近大城市建设发展， 主动承接人口、产业、功能，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源等的疏解转移，发展与大城市关联或互补的配套产业，在服务中心城市、特大城市方面和产业链上下游的延链和补链方面做文章；还有一类边境口岸县城，要承担边贸和固边功能，可以适当发展边民互市和边境贸易。上述几种类型中，主要承担生态安全、粮食安全、国防安全的县城，在建设中需要更多得到上级政府的支持和国家的扶持。
《意见》在组织实施方面， 非常明确地提出了规划引领，坚持“一县一策”，以县城为主， 兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学编制和完善建设方案，可以说，“一县一策”是一个非常重要的工作原则。
对于未来我国县城的建设和发展，陈耀建议，要尽可能地避免功能和产业上的“大而全”，鼓励走专业化和特色化的“小而全”发展模式，形成“人无我有，人有我优”的特色优势。此外，产业发展要抓住数字化时代的机遇，一些地区还可以发展新兴产业。比如， 大数据中心配套设施建设、围绕数据产业的应用场景建设、电子商务等。
贾若祥表示， 县城作为聚人聚产的重要空间载体，提升其聚人聚产的承载能力和服务水平，是推进以县城为重要载体的城镇化建设的关键点。一方面要不断提升县城的市政公用设施水平和优化公共服务设施布局，打造高品质的生活宜居地， 提升县城聚人的能力，增加县城对“人进城”的吸引力。另一方面要不断完善县城各类产业园区的基础设施水平，尤其是要完善园区内环境治理基础设施水平，提升县城聚产的能力， 增加县城对“产进园”的吸引力，夯实县城产业发展根基。通过走以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路，形成投资、生产、消费的良性循环， 促进县域城镇化高质量发展。
栽好“梧桐树”，引来“金凤凰”
人口是城镇发展的动力， 为经济发展注入强大活力，我国县城的发展需要扭转人口流失问题， 要真正做到吸引人才、聚集人口取得实效。对此，受访专家普遍认为，聚集人口的根本动力在于有竞争力的产业，有吸引人就业的工作岗位。
贾若祥表示，是否有高质量的就业机会是城镇能否留人的关键， 而高质量的产业体系是提供高质量就业机会的根基。城镇要想留住人、吸引人，关键是要有高质量的产业体系，有相应的就业机会。高质量的产业体系好比“梧桐树”，只有栽好“梧桐树”， 才能引来“金凤凰”。而要有高质量的产业体系，就需要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，充分利用好城镇的比较优势，并努力将比较优势转化为发展优势、经济优势、产业优势，形成大中小衔接配套的“梧桐树林”， 以引来更多的“金凤凰”。
“需要发挥地方特色和地方优势，把一个县域经济和县城的特色做优做强。”刘云中建议。
陈耀也表示， 要完善县城的功能，特别是社会公共服务的功能，社会公共服务的品质要提升，加强医疗、教育等方面的保障。要抓住当前的机遇，改善县城的市政设施和基础发展环境。