张晓明
2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。2022年1月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，进一步明确以市场化方式盘活存量用地的重点领域。批而未供和闲置土地是存量建设用地的重要组成部分，其盘活利用对增强土地要素保障能力和市场化配置程度具有重要意义。
批而未供和闲置土地的概念
（一）闲置土地
按照《闲置土地处置办法》（2012年修订，国土资源部令第53号），闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。同时，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1 年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
（二）批而未供土地
批而未供土地是指依法实施农用地转用审批、集体建设用地征收审批后，尚未签订土地供应手续的国有建设用地。批而未供土地具有以下特点：一是其土地性质是国有建设用地； 二是其土地使用权人尚未确定， 依然由所有权人暂时持有；三是基于国有建设用地开发过程的实际情况，“批而未供”是长期客观存在的，不可能全部予以消化；四是正常情况下不再作为农业生产资料使用，同时又未确定使用权人，因而其土地的利用是不充分的。
批而未供和闲置土地处置的基本情况和现有政策
（一）基本情况
我国建设用地批而未供和闲置现象是土地利用管理的一大顽疾。为了加强对闲置土地的管理和利用，国家先后出台专门的规章制度并采取了一系列具体措施进行处理。如， 1999年4月下发《闲置土地处置办法》，2012年又对其中相关规则进行了进一步修订； 2014—2015年相关部门先后在全国各地开展了两轮闲置土地大清查和督查处理工作，查出全国已供建设用地中的105.27万亩闲置土地，到2015年底已处置了81%，力度不可谓不大，然而闲置土地依然“查而不尽”，主要原因还在于新的批而未供和闲置土地现象又不断出现。部分地方政府获批的建设用地计划指标即使因种种原因未能供出，但为了不影响下一年度的报批量，往往会将剩余指标先批转征用， 而后闲置待用； 也有些企业因自身原因导致无法用地或有意囤地现象。
近年来，全国批而未供和闲置土地规模仍在增加，2021 年8月26日，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局在联合召开的《第三次全国国土调查主要数据公报》新闻发布会上指出，从“三调”数据看，城镇建设用地总规模达到1.55亿亩，节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地。
（二）现有政策
闲置土地处置方面， 主要以《土地管理法》《城市房地产管理法》为法律依据，以1999年颁布、2012年修订的《闲置土地办法》为基础文件，对政府原因和建设用地使用权人原因导致的闲置土地， 分别规定了处置办法。
批而未供土地处置方面，这些年国家层面先后出台了两个重要文件。一是2014年原国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确对近5年平均供地率小于60% 的市县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。二是2019年自然资源部出台的《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》，针对批而未供土地处置中出现的因储备土地抵押融资而导致处置困难的问题，要求妥善处理存量土地储备贷款，促进依法解押并合理供应。
此外， 2 0 1 8 年自然资源部出台了《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》， 提出将批而未供和闲置土地处置任务与新增建设用地年度计划指标分配相挂钩，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。该通知还细化了对闲置工业用地的处置指导，提出闲置工业用地除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。
批而未供和闲置土地处置中的突出问题
（一）闲置土地处置中面临的困难
1.闲置土地认定难。一是认定标准执行难，在认定开工面积不足、投资额不足的闲置土地时，一方面已动工开发建设用地面积的测量较为困难，界定过程比较繁琐；另一方面建设项目已投资的数额涉及多项费用投入，金额核算对专业性要求较高。二是违约责任难认定，土地闲置原因虽然最终都可归入政府原因或企业原因两类，但许多土地闲置原因并非“非黑即白”，往往是各种原因相互交织，但《闲置土地处置办法》并未对双方都有责任的情况下如何解决提出原则性的意见；同时，《闲置土地处置办法》未规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，导致实际操作中政府原因常常被滥用，不利于闲置土地查处。
2 .闲置土地处置难。一是无偿收回土地使用权的处置方式与《物权法》相关规定存在冲突，实际操作中执行难度很大。二是土地闲置费征缴标准过高，按照土地出让或者划拨土地总价款（一般为土地出让金的4倍）的20%征缴，很多企业无力承担。三是有偿收回无标准，《闲置土地处置办法》规定，政府原因造成闲置的土地可“协议有偿收回”，但并未明确收回价格确定标准，造成采取有偿收回方式处置的项目执行时往往久拖不决。四是特殊情况的闲置土地处置困难，主要是地方政府投资公司名下的大量已抵押融资存量闲置土地，以及涉及司法查封的闲置土地， 成为处置中的难点。
3.闲置土地处置的多部门联动机制尚未形成。建设用地批后监管不仅涉及自然资源部门，还包括发改、建设和财税等诸多部门。自然资源主管部门只能督促建设用地使用权人按照《土地出让合同》约定的时间进度分期履约到位， 但《土地出让合同》的各项履约内容具有很强的关联性，且履约时间周期较长，一个项目从土地受让到竣工验收往往需要3—4年的周期，期间可变因素很多。闲置土地查处作为重大利益关系调整，面临着政府、社会、企业的多重阻力和压力， 仅靠自然资源主管部门，查处效果往往难以保障。
4.现行闲置土地处置办法陈旧。2012修订的《闲置土地处置办法》施行至今未再修订，部分条款已不适用当前加强土地监管及闲置土地处置的严峻形势，增加了闲置土地认定及处置的难度，降低了处置的效率，给予了恶意圈地、囤地者钻空子的空间。
（二）批而未供土地难减少的原因
1 .城镇分批次建设用地审批制度不完善。城镇分批次建设用地审批制度是“批发”与“零售”相结合、“转用”与“项目”相分离，即农用地转用和土地征收由国务院和省级人民政府分批次批准（ 批发） ， 建设项目用地由市、县人民政府批准供应（ 零售），农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离。这导致部分市县政府在无用地项目或项目深度不够、未考虑征地批后实施的情况下随意申报用地， 省级在进行用地审批时，也并不掌握每个批次用地的具体项目情况，无法对其实质用地需求进行审核把关， 而市县政府为增加地方财政收入，就尽可能多争取多“批发”一些。
2.地方土地储备偏爱新增建设用地。土地储备制度是为了保证土地供应，在土地市场出现短缺情况时，对土地市场起到稳定作用的工具。但作为调控工具，目前已与地方土地财政利益紧紧捆绑在一起。从实际情况看，在城市闲置土地、城中村改造和新增建设用地等土地储备来源中，新增建设用地所占收储比例较大。
3.建设用地“增存挂钩” 政策被规避。《关于健全建设用地“ 增存挂钩” 机制的通知》通过控制新增指标促使地方政府尽快供地固然是一种探索，但是地方国土部门在面对这一限制时，可能并不会如自然资源部所愿加快供地，而是采用虚报供地方案的方法进行规避， 即为保证批而未供土地达标，突击上传大量的假供地，在真正确定供应后再对批文进行核减。
加大批而未供和闲置土地处置力度的政策建议
（一）加快闲置土地处置的政策建议
1 .建立闲置土地认定具体量化标准。包括认定主体、闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认以及因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准。
2 .细化完善闲置土地处置措施。一是完善闲置费征缴标准，统一闲置费的计算基数， 同时设置闲置费征收幅度，给地方适当的裁量权。二是增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制，减少因政府原因形成土地闲置的情况。三是明确有偿收回处置标准，将闲置土地先行收回再重新出让，按出让纯收益的一定比例作为对原土地持有人的补偿。四是建立国有土地使用权人履约保证金制度，根据项目开发建设进度和验收投产情况分阶段返还，未按约定实施建设的，扣缴相应违约金，并将其违约行为列入信用档案。
3.优化土地税收体系。从长远制度建设出发，应不断完善不动产税制，建立起以税收为主的经济惩罚体系。如在土地保有环节，通过合并土地使用税和房产税，从价征收不动产保有税，提高土地使用者的土地保有成本，促使土地使用者节约用地；对于闲置土地和大面积囤积土地的，甚至可附加征收闲置土地特别保有税， 提高保有税的课税税额。
4 . 创新闲置土地盘活方式。采取纳入土地储备分块盘活、寻找企业共同开发、异地置换盘活等多种方式，因地制宜盘活国有闲置土地，提高国有土地利用率。同时，对采用市场方式盘活闲置土地、结合城市更新处置闲置土地等地方实践经验，及时进行总结提炼并积极推广。
5.对《闲置土地处置办法》进行修订。加强调查研究，针对闲置土地处置中遇到的堵点、难点以及现行办法存在的不合理之处，积极听取基层意见，适时推动修订《闲置土地处置办法》。
（二）有效控制批而未供土地的政策建议
1 . 改革城镇分批次建设用地审批制度。在规划和指标控制内， 按具体项目实施用地审批。这样能够明晰有效需求， 保障合理用地， 防止市县政府搭车用地、借机圈地、超前征地， 避免“ 批而不供” 。同时， 改革政府直接参与征转批次用地方式， 探索实行征地预申请制度。
2 .加强对土地储备的规范和引导。可规定每年用于储备的新增建设用地不得超过当年度新增建设用地计划的20%； 新增建设用地纳入储备满一年未供应的，在下达下一年度新增建设用地计划时等额扣减相应指标；采取新增费补贴、奖励新增用地指标等方式，鼓励市县优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
3.设置批而未供土地处置时限。对于长期以来未能开发建设的地块，经充分调查科学论证后，可探索临时或一定时期内恢复为原地类，即恢复为农用地进行开发利用，因地制宜地确定利用方向，由地块原所属集体经济组织或相邻集体经济组织负责实施开发耕种。对连续耕种一年或收获一季以上的， 在年度土地变更调查中，可对涉及地块进行特殊标注，按照“以用为先”原则， 暂不计入“批而未供”范畴。（参考文献略）
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心