叶兴庆 殷浩栋 宁 夏
进入脱贫攻坚期以来，为帮助剩余贫困人口尽快脱贫，对建档立卡贫困户、贫困村和贫困县从外部投入了前所未有的人力、物力和财力帮扶。尽管强调要激发受扶对象内生动力、提高其内生发展能力，但在不少地区，起决定性作用的仍是外部帮扶。过渡期内尤其是过渡期结束后，应把提高脱贫地区和脱贫农户内生发展能力放在更加突出的位置，把握好外部帮扶的边界，着力构建外部帮扶和内生能力的融合机制，促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。
脱贫攻坚期间外部帮扶的两大体系
改革开放以来，我国大部分地区和群体逐步摆脱了贫困。由于自然、历史、区位等原因，部分地区和群体发展相对滞后，有的甚至长期处于贫困之中。截至2012年底，我国农村贫困人口仍有9989 万人。对这部分人，只有加大外部帮扶力度，才能确保在2020年底之前摆脱贫困。因此，在多年外部帮扶的基础上，脱贫攻坚期间对贫困地区和贫困农户明显加大了外部帮扶力度。这些外部帮扶，包括自上而下的纵向帮扶，也包括跨区域跨领域的横向帮扶。两个体系交叉融合，形成了中国特色多主体帮扶格局。
（一）纵向帮扶
在我国现行体制下，上级政府部门掌握着更大的资源分配权，既可以为下级政府部署工作任务，也可以通过项目制将资源下拨给下级政府。为打赢脱贫攻坚战，我们发挥这种体制优势，通过自上而下的压力传导和资源投入，对受扶地区和群体给予倾斜性帮扶。
通过自上而下增加一般性财力补偿转移支付、专项扶贫资金和行业资金等财政性资金投入，实施更加优惠的金融扶持政策，弥补贫困地区资金不足。2013年以来， 中央财政专项扶贫资金累计下达6500多亿元，从2016年开始每年新增200亿元， 同时投入中央专项彩票公益金100亿元， 新增地方政府一般债务限额3849亿元。开展贫困县涉农资金整合，统筹安排各级财政资金和帮扶资金助力脱贫攻坚。不断完善金融扶贫政策，引导金融资源投向贫困地区。截至2020年6月底，累计发放扶贫小额信贷6546亿元，惠及1654万人。动员各行业资金项目向贫困地区、贫困人口倾斜，补齐贫困地区基础设施和公共服务短板。例如，党的十八大以来， 交通运输部安排贫困地区公路建设的车购税资金超过11570亿元， 贫困地区实现了具备条件的建制村100%通硬化路。
通过建立责任传导机制、差异化考核监督体系等，确保外部资源精准投向贫困地区和贫困群众。例如，建立定点扶贫制度，实现资源的越级下达。脱贫攻坚期间，中央和国家机关119个部门，共定点帮扶233个贫困县，累计投入帮扶资金251亿元，帮助引进各类资金185 亿元。又如，针对贫困村干部力量薄弱、治理资源不足问题，建立驻村帮扶制度。全国累计派出25.5万个驻村工作队，290多万名县级以上行政机关和国有企事业单位干部到贫困村和基层组织软弱涣散村担任第一书记或驻村干部。
（二）横向帮扶
改革开放以来，我国的一个重大战略部署，是让部分地区和人群先富起来，通过先富带后富，实现共同富裕。作为先发展起来的东部沿海发达地区，有责任、有义务帮扶中西部贫困地区。作为先富群体，同样有责任、有义务带动贫困群体走出贫困。
建立东西扶贫协作机制，通过资金支持、产业合作、劳务协作、人才支援等方式，促进贫困地区脱贫攻坚。脱贫攻坚期间，东部9省市组织343个经济较发达县（市、区）结对帮扶573个贫困县。2016 年以来，累计投入财政资金755亿元，帮助1000多万贫困劳动力实现转移就业，动员2万多家东部企业到扶贫协作地区投资。例如，福建与宁夏已持续24年开展闽宁协作， 从人力、财力、物力、智力上给予全方位支持。截至2019年底，福建省30多个县（市、区）与宁夏9 个贫困县结对帮扶，投入帮扶资金30.46亿元，援建大量基础设施和公共服务设施，建设了闽宁镇和110 个闽宁示范村，5700多家闽籍企业和商户落地宁夏，在闽安置宁夏籍就业人员5万多人。
建立社会扶贫机制，引导社会力量广泛参与脱贫攻坚。特别是在产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫等需要遵循市场规律的领域，社会组织和企业发挥了重要作用。例如，通过实施“万企帮万村” 行动， 超过1 万家民营企业以产业就业帮扶、公益捐赠等方式， 对贫困村、贫困户进行精准帮扶， 惠及6 . 6 万个贫困村、1434 万建档立卡贫困人口。2020年以来，进一步组织动员1474家民营企业和659家社会组织结对帮扶1113个挂牌督战村。社会组织通过开展慈善捐赠、专业社会工作和志愿服务等，成为实现第三次分配的重要载体。2301家全国性社会组织，均不同程度参与了脱贫攻坚。
对内生发展能力不足问题应给予高度重视
脱贫攻坚期间，在加大外部帮扶的同时，也注重提高贫困地区和贫困农户的内生发展能力，强调“造血式”、“开发式”扶贫，采取了一系列扶志扶智、扶持产业的举措。但脱贫攻坚期间实施的部分超常规举措，使一些地区和农户对外部帮扶产生过度依赖。这个问题不尽快解决，不仅难以实现巩固拓展脱贫攻坚成果，而且对脱贫地区接续推进乡村振兴也会带来不利影响。
（一）产业和就业等发展类措施对政府和帮扶单位的依赖较高
由于贫困群体自我发展能力较弱，加上为了满足脱贫成效考核的要求，一些地方在扶贫工作中包办过多，没有充分发挥贫困群体的主观能动性，即使是在产业扶贫、就业扶贫等本应市场化程度较高、受扶主体能够充分发挥作用的领域也是如此。在发展扶贫产业方面，一些地方过度依赖上级财政投入与政府包揽，部分扶贫产业项目由地方政府主导，得到较多财政补贴；部分扶贫产业项目的可持续经营能力较弱，市场竞争力不高，产品滞销时有发生；消费扶贫主要靠行政动员，帮扶单位和东部扶贫协作地区的定点采购成为消费扶贫的主力军。在就业扶贫方面，各地不同程度存在重量不重质的问题，未能充分按需定向匹配就业岗位；一些地方公益性岗位设置过多，部分公益性岗位的津贴主要来自财政补贴，一旦财政投入下降，已经设置的岗位可能难以为继。
（二）贫困户收入对政策性转移支付的依赖较高
产业发展、劳务就业和政策性补贴是贫困户的主要收入来源。但在部分贫困户的收入中，政策性补贴占比较高。原因在于这些贫困户缺乏家庭经营能力， 经营不好产业项目，只能从使用扶贫资金的企业领取分红收益，以至于经营性收入较少；为达到脱贫验收的要求，一些地方以资产收益扶贫、低保等方式增加贫困户收入，从而导致转移性收入占比较高。例如，在西南地区某设区市，当地贫困户的转移性收入占比达到52%，而2019年全国农村居民人均可支配收入中转移净收入占比仅12.9%。在西北某省的部分贫困县，不包括家庭成员外出务工寄回的工资性转移收入，贫困户的政策性转移收入占比超过了15%。西北某县的牧民群众收入主要来源于低保、草原生态补偿等政策性补贴，一家易地扶贫搬迁户的收入只有每年4200元合作社分红、750元光伏扶贫项目收益， 以及其他政策性补贴和公益岗位工资，无其他自主收入。
（三）贫困村治理对驻村工作队的依赖较高
为解决贫困村人才不足、村“两委”软弱涣散等问题，各地普遍从机关事业单位选派优秀党员干部担任贫困村第一书记、向贫困村派驻工作队。这些驻村干部在开展建档立卡、落实帮扶措施、加强村两委建设等方面发挥了重要作用，但在一些地方也不同程度引发了过度代替村“两委”工作的问题。一些贫困村的自治能力没有得到切实提高，脱贫攻坚期间的大量扶贫事务由驻村工作队“唱主角”，村“两委”没有能力起主导作用。特别是一些地方脱贫攻坚期间发展起来的扶贫产业、集体经济项目主要靠驻村干部经营管理，村“两委”不具备经营管理能力，村内也很难找到合适的经营人才，一旦这些项目移交给村“两委”，容易出现项目运转困难和资产损失。
对提高内生发展能力的建议
外部帮扶是脱贫的推动力量，内生发展才是稳定脱贫、实现振兴的根本保障。过渡期内， 应把实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点放在提高脱贫地区和脱贫农户的内生发展能力上。
（一）树立提高脱贫地区内生发展能力的政策导向
在国家层面，应加强和改进对160个乡村振兴重点帮扶县的扶持。在省级层面，应鼓励各地确定一批乡村振兴重点帮扶县、乡、村。应以提高内生发展能力为着力点，明确外部帮扶主体的职责和边界，将外部帮扶力量尽快转化为脱贫地区内生发展力量。外部帮扶主体应充分利用资金、平台、人才等优势，帮助这些脱贫地区消除制约发展的结构性障碍。外部帮扶应对标脱贫地区的实际发展需要， 实现外部帮扶与内生发展联动。既要整合外部帮扶力量，挖掘脱贫地区自身优势，在产业发展等方面建立可持续发展机制；也要建立正向激励机制， 引导脱贫地区树立主体意识，提高可持续的自我发展能力。
（二）分类帮扶内生发展能力不足的脱贫农户
促进外部帮扶和脱贫农户的内在需求相匹配，区别对待不同类型内生发展能力不足的脱贫农户。对于技能不足型脱贫户，重在文化重塑和教育培训，进一步强化基本公共服务，利用互联网、文化下乡等途径传播现代知识和文化；加强劳动力技能培训，促进农户的文化素质、技能水平提升和思想观念转变，帮助农户树立发展信心。对于“等靠要”型脱贫户，重在完善激励机制，将他们享受的特惠性社会保障政策逐步回归普惠水平，避免不劳而获；优化以奖代补、以工代赈制度，在产业发展中以提供社会化服务取代直接补贴，在生产经营、技术服务、信用贷款、农业保险等方面提供便利化条件，促使脱贫户通过自身发展和劳动换取政策扶持。对于无劳动能力型脱贫户，重在做好兜底保障。
（三）把帮助脱贫村提升治理能力作为驻村工作队和第一书记的首要任务
驻村工作队和第一书记的首要任务，在脱贫攻坚期是帮助建档立卡贫困户脱贫，在过渡期应转向帮助提升村级治理能力。村级治理能力得到切实提升之日，才是驻村工作队和第一书记放心撤离之时。为此，一方面，应帮助脱贫村健全村“两委”组织，帮助村党组织提高战斗力，建立健全村级自治组织的制度规范；注重挖掘和培养村庄内部人才，培养一批能干事、愿干事的村干部，增强村干部管理村内事务、组织带动农户的能力和水平。另一方面，应帮助完善村规民约，组织动员脱贫户和其他农户从事力所能及的工作，如参与公共事务讨论和管理、集体经济组织运营、基础设施和公共服务设施管护等；积极推广脱贫攻坚期间探索的典型经验，如成立理事会实现自我监督，倡导节约节俭，反对大操大办；成立积分超市、爱心超市、红黑榜、养老孝道基金等，推行向上向善的公益救助，激发脱贫户自力更生的潜能。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部