程 郁 赵俊超 殷浩栋 叶兴庆
全国“十三五”易地扶贫搬迁规划提出对960万建档立卡贫困人口实施搬迁，工程建设现已全面完成，贫困人口已基本搬迁入住，这标志着易地扶贫搬迁工作完成阶段性任务。但实现贫困人口稳得住、能致富的目标仍面临严峻挑战，需要加强后续帮扶措施。
易地扶贫搬迁取得突出成效
易地扶贫搬迁是斩断生存环境恶劣地区“穷根”的治本之策， 搬迁对象是资源承载力严重不足地区、公共服务严重滞后且建设成本过高地区、地震活跃带和地质灾害多发易发地区、国家禁止或限制开发地区、地方病高发地区以及其他确需实施易地扶贫搬迁的“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困户。从调研情况看，易地扶贫搬迁的成效正在显现。
（一）搬迁户生活质量和发展条件得到根本改善
搬迁之后，贫困群众的生活质量和发展条件得到根本改善，其幸福感、获得感大幅度提升。
一是居住生活条件发生根本性变化。搬迁前，贫困群众的住房条件简陋、安全隐患多，卫生条件差，一些地方甚至是人畜混居，普遍存在饮水难、出行难、通讯难等问题。搬迁后，他们住进了交通便利、生活服务齐全的现代化标准单元房，拥有齐全的供水、供电、供气、宽带、电梯、公交、便民服务中心等设施，居住舒适、卫生、安全、方便程度大大提升。
二是教育医疗服务显著改善。搬迁前，贫困群众上学、就医路途遥远，学校多为师资力量薄弱的村小或教学点，就医点是条件简陋的村卫生室。搬迁后，安置社区内配建了幼儿园、小学、中学、卫生服务中心、卫生院，教师和医生水平明显提高，教学和医疗设备明显改善。以云南省会泽县为例，新建（改扩建）学校14所，配置教师1221名，新增学位16302个，15705 名易地搬迁子女全部实现就近入学；新建2个街道卫生服务中心、9 个社区（村）卫生服务站，改扩建2个县级医院，新增780个床位，实现县城搬迁群众就医半径不出500 米。昭通市安置点配套新建44所学校，其中幼儿园24所、小学11所、初中2所、九年一贯制学校7所；配套建设33个医疗卫生机构，其中卫生院3个、卫生服务中心（站）30 个。高质量教育对贫困家庭儿童的全面覆盖，将有效阻断贫困的代际传递。便利化的医疗服务有利于群众及时就医，防止久病不治成大病和因病返贫。
三是发展机遇明显增加。搬迁前，贫困群众居住在几乎与世隔绝的大山里，难以获取外界的市场、就业等信息，只能外出打工或在贫瘠的土地上进行传统农业生产。搬迁后，安置社区内建有就业服务工作站，贫困群众可随时获得岗位推送、技能培训、社保转接、组织劳务输出、维权服务等就业创业服务；周边配套发展产业基地、扶贫车间和公益岗位，外出困难劳动力能够更充分实现就地就业。比如，云南省昭通市易地搬迁劳动力19.39万人，17.59万人已实现就业，其中市内就业7.27万人；云南省会泽县易地搬迁劳动力6.13万人，4.87万人实现就业，其中县内就业1.75万人。
（二）迁出地资源和生态承受的压力明显减轻，促进了农业规模经营
迁出地主要是生态脆弱区、生态保护区等生态资源压力较大的地区，人口的迁出有利于降低资源承载压力、促进生态修复和改善。人口迁出后，在保障搬迁户基本土地权益的基础上，各地积极推进利用原有土地资源的创新举措，有效促进了规模化高效特色农业的发展。比如，云南省昭通市搬迁35.47万人，腾退140.8万亩土地（其中61万亩耕地、79万亩林地和0.81万亩宅基地），通过退耕还林和集中流转发展特色产业，已盘活利用52.94万亩，其中耕地退耕还林19.91万亩、流转经营8.16万亩、代耕代种9.39万亩，林地流转经营9.02万亩、他人代管5.9万亩，宅基地复垦复绿0.56 万亩。再如，广西壮族自治区都安县“九分石头一分土”，人均耕地不足0.7亩，在实施易地扶贫搬迁后随着4.7万人从大山深处迁出，一些乡镇、村人均耕地数量增加，该县利用这一契机发展牛羊养殖和青储饲料种植，规模经营水平和市场竞争力显著提高。
（三）迁入地基础设施改善，涌现出一批新区、新城、新经济形态
以城镇集中安置为主的易地扶贫搬迁，改变了过去那种“山腰挪山脚”“ 沟底搬路边” 的搬迁方式，既顺应了城镇化发展的趋势，又以人口的聚集带动了新城区的发展。例如，云南省昭通市易地扶贫搬迁贫困人口30.7万人，其中城镇安置21.8万人，占比达到71%；云南省会泽县共搬迁安置10.27万人，城镇化安置率达到83.4%，县城原有居民15万人，在8.2万人迁入后，县城人口增长了54.7%；广西壮族自治区都安县的易地扶贫搬迁户全部实现城镇安置，其中65%在县城周边， 35%在乡镇驻地。
安置区居住、道路、绿化以及公共服务等的完善，带动了现代化新城区的建设发展。云南省昭通市靖安新区是全国最大的易地扶贫搬迁安置区，按照昭通市“一城三区”中一个重要城区定位发展，跨县安置周边6个县（区）的搬迁群众4万人，建设安置住房149栋、9256 套，形成了水厂、电网、市政道路、物业公司、保洁公司、学校、医院和卫生服务站以及“产业园区+ 扶贫车间”等设施齐全、配套完善的超大型产城融合居住新区。在搬迁人口入住后，由于人口聚集效应产生新的市场需求，地摊经济、夜市经济、广场经济、农贸市场经济等新兴业态应运而生，不仅方便了搬迁群众生活，而且产生了新的就业机会，仅美食广场走廊就带动创业就业700人，成为一座生机勃勃的新城区。
易地扶贫搬迁仍存在一些深层次问题
全国易地扶贫搬迁共960万人，相当于三峡工程移民规模的7倍多，涉及搬迁人口生产生活方式方方面面的转换，是一项极其复杂的系统工程，仍然存在一些深层次的问题。
（一）搬迁群众生活成本增加，增收因素不稳
搬迁融入城镇生活后，普遍面临生活成本的增加。首先是物业费，城镇小区居住都需要缴纳物业费，按0.8元/平方米·月计算，一套100平方米住房每年需缴纳960元； 其次是水电费，根据用水用电情况这项费用差异很大，每户每年约为数百元不等；再次是生活费用，迁入城镇后，贫困群众远离承包经营地、失去“庭院经济”，无法再继续自产自销的生活模式，所有农副产品均需要到市场购买。为保障搬迁群众的生活稳定，各地均给予了一定期限物业费、水电费等的减免。例如，云南省规定，在搬迁入住的5年内对安置住房物业费给予减免，2019年实行全额减免，2020年减免65%，2021年减免45%，2022 年减免25%，2023年减免10%，至2024年完全由搬迁群众自行负担； 水电费减免与此类似。广西壮族自治区都安县暂未收取物业费，目前安置点仍由政府运营并承担费用。但从长期来看这些费用最终还是要由搬迁户承担。这三个方面因素的叠加，会使贫困群众在迁入新居后生活成本出现显著增加。
另一方面，搬迁群众面临增收不稳定的局面。搬迁劳动力搬迁前大部分已外出务工，搬迁后其家庭由以前的“外出打工+农村留守”转换为“外出打工+城镇留守”。大部分贫困劳动力外出打工具有不稳定性。安置点的扶贫车间、农业大棚、社区公益岗位等项目帮助解决了部分人的就地就近就业，但这些新增就业普遍质量不高。扶贫车间存在附加值低、同质化严重、订单不稳定等问题，如生产口罩的企业在疫情缓解后面临转产，外贸加工企业在国际贸易形势变化后失去订单来源，由此造成大量扶贫车间达产率低、用工量下降。农业项目较为偏远且就业容量不足，就业参与度偏低。社区公益岗位的可持续性受到地方政府财力的制约。此外， 就业岗位与搬迁劳动力技能、就业意愿存在不匹配问题，摩擦性失业依然存在。一旦搬迁劳动力外出务工或就地就业出现问题，其高生活成本的问题就会充分暴露，甚至导致生活难以维系。
（二）从分散到集中居住带来一系列不适应
易地扶贫搬迁以集中安置为主，800人以上的大型安置点为数众多，甚至出现不少万人以上的超大型安置点，如云南省有19个、广西壮族自治区有13个。这些搬迁农户原来分散居住在大山里，在生活习惯、理念和习俗方面存在较大差异，甚至由于历史、自然等原因在一些群体之间还存在矛盾，将这些人口聚集在一起，不可避免带来社会治理难题。
目前各地在大型安置区社会治理方面已进行积极探索，包括健全派出所和警务工作站、建立“街道党工委—社区党总支—组团党总支—楼栋党小组—党员中心户”的网格化管理框架、成立红白理事会、设立管理服务中心以及组建志愿服务队等。但总体来看，对大型安置区的社会治理仍处于起步阶段，加之由于目前安置区入住时间不长、群众仍沉浸在乔迁新居的欣喜之中，矛盾和风险暴露尚不充分，社区治理对可能的矛盾冲突和群体性事件的防范意识不强、防控能力不足。从长期来看，收入不稳定、生活压力加大、发展不平衡等问题凸显后，大型安置区的社会治理将面临不小的压力。
（三）相关制度安排还不明晰
涉及搬迁户切身利益的部分制度安排仍不够明晰。易地扶贫搬迁工作将重点放在短期搬迁任务，即集中力量建设安置区、组织和动员群众入住，对一些长远性的制度安排比较模糊。一是迁出地的承包地、山林等权利的安排。在整村迁移的情况下，由于土地等集体所有权的权利主体分散居住、行使主体即将灭失，需要重新进行登记和管理，农户相关权利的流转、退出也需要进行新的安排。二是搬迁人口社会身份的转换。按常住地登记户口的原则，搬迁人口户籍应迁移到安置点，但目前仍有不少搬迁人口没有办理户口迁移。三是安置住房产权流转。目前各地对安置住房住满多少年才可上市交易规定不一，如云南为20年、广西为10 年，对是否限定交易范围、交易时是否需要补缴土地价款等也无统一安排。四是对搬迁家庭分户的住房保障。在农村宅基地安排中，农村家庭子女结婚分户的可以申请新的宅基地，而在搬迁后，其分户是否可申请新的安置住房，对此没有明确规定，可能带来新成家家庭住房保障困难问题。五是扶贫资产的产权界定不清。各地积极利用产业扶贫资金、援助资金建设发展产业项目、采取节省搬迁住房面积集中建设物业商铺等方式，增加搬迁贫困户的资产性收入，但对于这些资产的产权归属方式多种多样，是否量化到贫困户做法也不相同。这些资产产权和收益分享资格的不清晰，将可能因为利益之争诱发矛盾冲突。资产产权固化到现有建档立卡贫困户，又可能随收入变化而动态变化，导致长期收入分配不公平。
（四）地方债务风险凸显
根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，全国易地扶贫搬迁工程总投资9463亿元，其中建档立卡贫困户搬迁投资为5922亿元，同步搬迁户投资为2640亿元，土地整治、生态修复等其他费用901亿元。在资金来源中，地方政府债为994 亿元，低成本长期贷款为3413亿元，地方自筹及整合其他资金为2858亿元，即76.77%的资金需要地方筹集，且前两项直接形成地方政府债务，财力不足的地方自筹资金也有相当部分需要依靠贷款筹资。比如，西南地区某县易地扶贫搬迁项目投入62.01亿元，在县级投入的11.18亿元中有6.15亿元是通过PPP项目筹资的。在原定设计方案中，以土地增减挂钩指标交易收益作为主要还款来源，即搬迁农户的原有住房经过拆旧复垦后形成建设用地指标，再安排这些指标进行跨县、跨省交易，以所得款项偿还易地扶贫搬迁中的地方政府债务，形成闭合环路。
但从目前来看，这一还款机制的稳定闭环运行存在一些风险： 一是土地指标交易价格存在不确定性。复垦土地指标价格受市场供需变化影响较大，在运行初期出现过60万元/亩的高价，但随着复垦土地指标上市量增加，交易价格普遍出现下滑，部分地方近期交易中只有25万元/亩。考虑到市场消化能力， 复垦土地指标交易出现“排长队” 现象。二是还款责任主体不明确。易地扶贫搬迁借款通过省级平台进行，但还款依赖县级组织土地复垦形成指标、国家和省级国土部门安排交易，责任主体不一致，对所得资金分配方式、使用的优先次序也不明确。部分财政紧张的县，把已经获得的指标交易收益用于其他更紧急支出，这增加了未来贷款偿还的风险。三是部分地方复垦存在困难。例如，西南地区某县在2020年6 月完成搬迁入住，按照规定搬迁农户应在6个月内完成拆旧，再进行复垦、验收，但考虑到搬迁户生活过渡和缓和矛盾的需要，拆旧复垦的时间周期可能拉长，有可能错过指标跨省调剂申报的政策窗口期。又如，西南地区某县由于位于大石山区，搬迁农户的宅基地普遍不具备复垦价值，难以形成还款所需的复垦土地指标。虽然易地扶贫搬迁中的地方政府债务多为政策性银行贷款，距离还款尚有20年之久，目前问题尚不显著，但其中潜藏的风险不容忽视。
加强易地扶贫搬迁后续扶持的政策建议
易地扶贫搬迁需要及时转换工作重点，从工程建设、搬迁入住全面转向后续管理，总结一些地区在“稳得住”方面积累的初步经验， 针对存在的深层次问题未雨绸缪、提前应对，切实做好易地扶贫搬迁的后半篇文章。
（一）加强政策接续支持，确保实现平稳过渡
完善安置点医院、学校、幼儿园、道路交通等公益基础设施管护运营的筹资机制，对安置任务重且财政薄弱地区继续给予中央财政补助、东西协作援助等支持，确保配套设施建得完备、用得无忧。安置点的产业扶持政策需继续延续， 并根据产业发展需要，完善对产业上下游配套的支持，增强产业发展的韧性与活力。考虑实际操作中迁出后的宅基地拆旧复垦需要的时间可能延长、最佳交易时机的把握需要更宽松的时间以及避免政策性信贷的过快收紧，建议对原深度贫困地区增减挂钩节余指标的跨省调剂交易政策延续至2025年。
（二）以稳就业为核心，保障搬迁农户基本生活
完善以外出务工就业为主、就地就近就业为辅、社区公益岗位为兜底的安置区就业体系，使不同类型的劳动力获得充分就业。强化安置点周边的产业发展，支持安置区发展地摊经济、夜市经济、广场经济等新业态，增加提供就业创业岗位。建立对易地扶贫搬迁劳动力就业情况的日常监测制度，及时发现其就业创业中的困难，通过提供岗位对接、技术培训、组织动员等方式确保有就业意愿的劳动力实现充分就业。织密社会保障网，通过对搬迁户家庭收支状况的动态监测，及时把困难人群纳入城镇最低生活保障和临时救助覆盖范围，并在过渡期结束后继续对其给予物业费、水电费等减免支持。
（三）探索大型安置社区新型集体经济与社区治理新机制
以800人以上大型安置点尤其是万人以上特大型安置点为重点， 探索建立新型社区集体经济组织， 强化社区治理利益联结机制。将搬迁户原有集体经营性资产、扶贫资金投入形成的经营性资产等，集合形成新型社区集体经济资产，按项目明晰经营形式和收益分享机制， 集体资产权益不再量化到户到人， 集体收益主要用作发展集体公益事业和帮扶困难群众；将新型社区集体经济作为促进内部公平、平衡利益矛盾、凝聚人心的重要抓手。完善网格化管理机制，建立起社区干部与群众志愿组织相结合的风险处置、纠纷排解等平台，发挥自治组织、乡土文化、社会贤达等的作用，促进安置点的社会融合和社会稳定。
（四）多措并举及时化解地方政府偿债风险
以省级为统筹落实易地扶贫搬迁债务偿还责任，将土地增减挂钩指标交易收入纳入专门托管账户， 在扣除土地复垦合理成本后优先用于偿还债务。在土地增减挂钩指标交易中，优先安排原深度贫困地区易地扶贫搬迁的土地指标挂牌交易，合理控制交易节奏，避免土地指标扎堆上市，保持交易价格总体平稳。加强对地方债务风险的监控，对易地扶贫搬迁贷款形成的风险应通过财政支持、债务延期等方式帮助化解。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部