赵俊超 程 郁 殷浩栋 叶兴庆
生态扶贫是我国脱贫攻坚中的重要政策创新。针对生态脆弱与农村贫困相互叠加的难题，我国在贫困地区实施生态修复工程，取得积极成效。目前亟待对各地生态扶贫实践进行总结，对存在的障碍进行剖析，确保过渡期结束后生态帮扶持续深入进行，把“绿水青山”持续变为“金山银山”。
经过脱贫攻坚期间的大量投入，贫困地区“增绿” 的目标初步实现
生态脆弱和农村贫困互为因果、相互叠加是我国在脱贫攻坚战中遇到的突出问题。贫困地区往往同时是国家重点生态建设区，生态脆弱的问题非常突出。例如，吕梁山区山秃土松、沟壑纵横、水土流失严重，滇桂黔石漠化片区耕地稀少、土壤贫瘠、生态承载力低、自然灾害频发，新疆南部四地州极度干旱等。在沉重生存压力之下， 这些地区普遍采取广种薄收的农业经营方式，又导致生态的进一步破坏。在这样的地区“要致富先种树”成为必然选择，即通过生态修复打破生态脆弱和农村贫困的恶性循环，实现长期可持续发展。
贫困地区生态修复以“增绿” 为基本内容，包括两项主要政策： 一是退耕还林，对比较效益低、水土流失严重的坡地实施大面积退耕。2014年国家启动新一轮退耕还林还草计划，提出对4240万亩坡耕地和严重沙化耕地实施退耕，并在2017年再次大幅度扩大规模。二是人工造林，在植被覆盖率低、水土流失严重的地区实施大面积造林。国家提出组建1万个造林合作社和2000个草牧业合作社，以贫困劳动力为主实施。在以上生态修复工程中均以贫困地区为重点，新增退耕还林任务的80%被安排到贫困县， 造林绿化任务的2/3以上被安排到贫困山区。脱贫攻坚期间贫困地区生态修复得到贯彻落实，以吕梁市为例，2017年以来完成退耕还林230万亩、荒山绿化330万亩，这样的“增绿”力度是前所未有的。
在各项政策推动下，贫困地区生态得到普遍改善，尤其是生态脆弱地区的变化更为明显。以石漠化治理为例，2012年以来全国石漠化土地治理280万公顷，石漠化土地年均减少38.6万公顷。广西是滇桂黔石漠化片区的重点省区，至2018年底石漠化土地净减少39.3万公顷， 净减面积超过1/5。通过石漠化治理，滇桂黔贫困地区生态脆弱与农村贫困相互交织的状态被有效打破，珠江中上游生态安全得到有效维护。
吕梁山区生态面貌的改善则更为直观。作为黄土高原的一部分， 吕梁山世代以来呈现“光秃秃的黄土山”面貌，森林覆盖率低，水土流失严重。经过脱贫攻坚期间实施的生态修复工程，吕梁山成功实现了“变绿”。以临县为例，该县是吕梁山生态修复的重点区，与脱贫攻坚前的2015年相比，其生态环境已发生翻天覆地的变化：一是森林覆盖率明显上升。森林覆盖率从18.1%提高到24.5%，随着现有林木生长，将在2022年进一步提高到30.1%。二是水土流失得到有效治理。水土流失面积从2580平方公里减少到874平方公里，泥沙流失量从3400万吨/年减少到2040万吨/年。三是空气质量显著改善。大气中二氧化硫含量从780微克/立方米下降到37微克/立方米，年空气优良天数达到206天。四是气候环境明显改善。随着植被增加，当地气候环境得以改善，近3年平均降雨量比历年平均值增长43%。吕梁山“变绿”使黄河中游生态环境持续恶化的局面得到逆转，是功在当代、利在千秋的壮举。
在实施“增绿”中依托政府投入，贫困人口增收效果显著
生态扶贫具有“在同一个战场打赢生态治理和脱贫攻坚两场战役”的效果。在贫困地区实施“增绿”的过程中，贫困人口实现同步增收，成为扶贫减贫的重要助力。“增绿”带来的贫困人口直接增收主要包括三个部分：
一是退耕还林补偿。按照国家现有补偿标准，对退耕的25度以上坡耕地每亩补偿1500元，分5 年兑现。一些地方将15度以上25 度以下坡耕地也纳入退耕还林范围，如贵州省独山县新一轮退耕还林面积下达指标为2 . 6 万亩， 自我加压将其提高到5 万亩。退耕还林计划不仅主要安排到贫困县，而且优先安排给建档立卡贫困户。云南省安排88个贫困县新一轮退耕还林还草任务1 0 8 2 万亩，占总任务量的94%，重点安排贫困户退耕还林155.6万亩，惠及24.8万户、99.3万人，补助期内贫困户可获得现金补助18.7亿元， 户均7540元，人均1883元。山西省临县退耕还林补偿已兑现5.2亿元，惠及11.3万户、30.7万人，其中贫困户4.9万户、13.2万人，年人均增收525元。
二是造林务工收入。我国在贫困地区开展人工造林，资金投入相当一部分可以转化为贫困户的劳务收入。贫困地区人工造林国家标准为7500元/公顷，一些省份如山西通过加大省级配套力度将其提高到12000元/公顷，其中45%可以作为造林劳务费发放。在吕梁市，全市共组建2219个造林合作社，成员中60%以上为贫困劳动力，参与造林务工人数达5.6万人次，人均年增收6000元左右。
三是护林公益岗位增收。从2016年开始，国家投入财政专项资金提供护林公益岗位。各地在操作中，多是在符合条件的贫困家庭中选择1人担任生态护林员，每个生态护林员一年可以得到数千元到1万元不等的工资性收入。至2018年，全国已投入45亿元、聘用生态护林员37万人，带动130多万贫困人口增收脱贫。云南省共争取生态护林员指标168596个，实际聘用17.04万建档立卡贫困人员参加生态护林，带动70万建档立卡贫困人口稳定增收。广西龙胜县共聘用建档立卡贫困户生态护林员1500名，年人均工资收入1万元，带动贫困人口脱贫5250 人，在当地脱贫总人数中占比达到17.7%。
各地在发展生态产业上进行了积极尝试，但仍然存在诸多障碍
生态扶贫不同于其他扶贫方式之处在于，通过“增绿”形成的生态资产如能善加利用，可以发展为新的产业， 为贫困农户带来源源不断的收入。在我国脱贫攻坚中，各地在发展生态产业方面已进行积极尝试，大体可以分为四个类型：第一类是经济林业，通过栽种有经济价值的林木来获取收益。如云南省各市州立足各自条件种植高原特色林果、陕北地区种植苹果、甘肃陇南市种植油橄榄、广西石漠化山区种植热带果树等。第二类是林下经济，通过在生态林下开展特色种植和特色养殖获取收益。如广西推广林下种植中草药、养殖家禽家畜，云南开展林下人工种植或保育扩繁野生菌、吕梁山区开展林豆间作、林下中药材种植等。第三类是优势林产品加工， 利用当地数量充足、价格低廉的林产品，通过深加工获取收益。如甘肃陇南发展橄榄油，云南发展核桃、花椒等深加工，吕梁山区开发枣芽茶、生产红枣粽子等。第四类是旅游康养，通过开发当地森林景观、生态康养、民居民俗等形成旅游产业来获取收益。如山西省中阳县、离石区开展乡村生态、民俗旅游，广西龙胜县开展观光旅游，山东省临沂市开展乡村观光、康养、体验等综合性旅游等。
但总体来看，贫困地区在发展生态产业方面仍然处于起步阶段， 主要表现为：一是“散”，尽管各地不乏一些成功案例，但从全国来看这些成功案例仍是凤毛麟角，不具普遍意义，多数地区生态产业仍处于摸索阶段。二是“小”，各地生态产业规模普遍不大，在总产出中的比例不高，如发展生态旅游的地区游客还不多，尚未形成具有一定分量的产业。三是“轻”，尽管生态产业对贫困人口增收起到带动作用，但与国家“增绿”工程产生的增收效果相比，这种带动作用仍相对较小。总的来看，贫困地区生态产业发展尚不成熟，尚未形成足够的市场规模、竞争力和经济效益，还无法作为这些地区长期可预期的收入来源。
从调研的情况来看，生态产业在发展壮大中仍然存在一些突出障碍： 一是科技支撑不足。现有经济林业、林下经济科技含量、产品品质不高。如红枣产业品种改良滞后、品质下滑严重，收成期果裂、霉烂等问题突出，甚至出现大面积减产绝收。二是人才支撑不足。贫困山区各类人才匮乏， 难以满足生态产业所需。以发展乡村旅游为例，从顶层规划设计到基层旅游服务几乎各个环节都缺乏专业人才，乡村居民由于缺乏专业知识和服务意识，难以达到旅游接待服务的规范要求。三是市场支撑不够。生态产业大多是新事物，如林下特色养殖、生态旅游、新型加工林产品等，社会对之缺乏认知，难以打开市场，必须经过大量的前期投入，才有可能为社会所接受。四是机制支撑不够。生态资源公益性和营利性的关系尚未理顺，一些地方将保护林业生态简单理解为禁止砍伐树木，甚至改变既定的森林经营规划方案，大幅度增加地方生态公益林面积，使贫困农户无法实现所预期的林业收益，甚至连当初投入都难以收回，阻碍了生态产业的良性循环和发展壮大。
发展生态产业、巩固生态帮扶成果的建议
在脱贫攻坚期间，利用国家财政投入实施“增绿”工程，具有显著和精准的扶贫效果。但从长期来看，这种以公共财政投入直接转化为贫困人口收入的做法难以大规模、可持续地进行。未来生态帮扶工作的着力点，应当转向更加注重发挥市场机制的作用，推动“增绿”变增收、生态变生计， 通过生态产业的壮大使原建档立卡贫困户和贫困村获取持续稳定的收入来源。
（一）提升生态产业科技含量
支持生态产业科技研发，针对制约生态产业发展的瓶颈开展科技攻关，完善科研与市场需求结合机制。实施经济林品种改良换代工程，设立专项资金，分批次对低产低质品种进行改造，支持新品推广、精品示范、新式种植和相关技术培训。拓展林下经济种类、范围、模式，提升科学化、规模化、产业化水平。
（二）实施生态旅游规划整合
建立生态旅游经验交流机制， 促进先发地区、东部地区成熟经验向后发地区、中西部地区扩散， 加速人才、资本等要素流动。发掘和整合贫困地区自然风光、森林康养、文化遗产、红色遗址、民俗民宿、特色餐饮、农产品采摘等资源，进行优势强化、强强组合， 形成市场知名度、美誉度和竞争优势。科学规划设计线路，建立合理分成机制，完善配套基础设施，将康养旅游资源转化为切实的效益。
（三）开展区域生态品牌建设
实施国家生态品牌建设计划， 利用公益宣传渠道，打造区域性生态品牌。鼓励运用“区域共用品牌+企业品牌”模式，提高贫困地区生态产品的知名度和附加值。对贫困地区生态产业前期投入阶段加大扶持力度，运用政策保险、贴息贷款、风险投资等手段，扶持其进行市场开拓。
（四）完善生态资源开发机制
统筹平衡生态林公益属性和营利属性，探索生态林开发利用方式，对纳入生态保护的商品林给予合理补偿，实现良性循环、不断壮大。利用退耕还林后农户普遍拥有经济林或生态林的优势，制定出台林权流转奖补政策，发展适度规模经营，增加农民财产性收入。持续将农民从低效农业中解放出来，通过转移就业提高收入，进一步减轻生态压力。
（五）保障生态治理持续投入
根据国家整体生态布局和各级政府财力，继续实施退耕还林、人工造林，持续改善生态环境。对重点生态保护地区、造林困难地区加大投资力度，保障生态修复成效。优化经济林、生态林、景观林布局，制定差别化支持政策，引导实现功能互补、经济效益与生态效益相结合、长短周期合理搭配的长期可持续发展。建立生态林管护长效机制，持续提升森林质量，巩固强化生态产业基础。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部