本刊记者 张 倪
在全球投资受疫情冲击增长低迷的情况下，我国利用外资一枝独秀，不仅实现逆势增长，规模更是再创历史同期新高，今年前三个季度，实现了近十年来首次两位数增长。
面对国内外环境发生复杂深刻变化，商务部再出台新举措，力求稳住外资基本盘。10月22日， 商务部正式印发《“十四五”利用外资发展规划》（以下简称《规划》），这是商务部出台的首个利用外资发展专项规划，为未来中国利用外资发展指明了方向。
“十四五”时期利用外资有了新指引，向国际社会传递积极信号
利用外资是我国对外开放基本国策的重要组成部分，官方连续4 年作出“稳外资”重要部署并印发多份政策文件。多次中央重要会议也对我国“十四五”时期利用外资工作指明了大方向。在政府的重视和推动下，今年以来，我国吸收外资实现了较快增长。
在“十四五”利用外资发展规划暨稳外资工作专题新闻发布会上，商务部外资司司长宗长青公开表示，“ 十四五” 时期， 中国将加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
外资企业作为我国重要的市场主体，以占全国各类企业总数约2%的比重，创造了全国约五分之二的对外贸易、六分之一的税收收入，直接或间接拉动了十分之一的城镇就业，为我国全面建成小康社会做出了重要贡献。宗长青指出，此次编制的《规划》力争在新发展阶段更好利用外资，更好服务构建新发展格局。
据统计，在我国有进出口实绩企业中，外资企业数量占比约六分之一，贡献了近四成的进出口，在机电产品、高新技术产品出口额中占比分别约五成、六成，有力联结了国内国际两个市场。
“ 《规划》明确了在‘十四五’期间外资对于我国经济发展的促进作用， 通过制定发展目标和重点任务，以把控外资作为我国经济发展动力的发展方向。可以说，《规划》的颁布对我国吸引和利用外资给予了更多的规范和指导。”中国人民大学重阳金融研究院助理研究员陈治衡指出。
在国家发改委对外经济研究所研究室主任王海峰看来，《规划》的出台向国际社会传递出了积极且有力的讯号，“中国利用外资的政策、改革开放的步伐、开放创新平台都是持续的，而且利用外资政策将会比过去更具吸引力”。
国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员陈红娜也表达了类似观点。首先，《规划》的出台释放出开放信号，支持全球化更深入发展。当前，经济全球化虽然仍是主趋势，但不乏局部投资保护主义倾向。联合国贸易和发展会议秘书处发布的最新投资措施监测报告显示，G20 各国依旧将投资开放作为缓解新冠肺炎疫情带来的经济冲击的重要手段，并未增加太多新的举措，但以国家安全为名义的投资保护兴趣仍然很高。在此背景下，中国作为今年上半年吸收外商直接投资最多的国家，坚持以开放为主导，不断放宽对外资准入的限制并优化事中事后配套监管体系， 释放出了全球化深入发展的积极信号。
其次，提升利用外资支撑体系的系统性和协调性。近年来， 中国在外资开放上不断拓展新途径、搭建新平台、落地新政策， 为我国打造“引得来、留得住” 的优质外资营商环境提供了重要支撑。但由于缺乏统领性的指导文件，有关投资自由、投资便利、投资促进、投资保护、投资布局、投资平台等方面的政策举措尚存在不同步、不协调的情况，因而导致部分业务“准入不准营”。《规划》的出台，从七个方面明确了23项主要任务和具体举措，既为未来5 年制定系统性的外资政策指明了方向，又为企业提供了可预期的政策环境。
最后，引导外资流向，服务高质量发展。当前，我国已迈进新发展阶段，在以新发展理念推动高质量发展的时代背景下，对外资的期待和要求也应调整。外资既要能发挥补链、固链、强链、扩链作用，提升我国产业链的整体价值和国际化水平，又要能真正融入我国国内发展改革，参与国企改革等深层次发展进程，同时还要充当沟通内外的桥梁，在服务我国制度型开放和规则对接上发挥重要作用。《规划》的出台，正是对外资的正确引导。
利用外资是我国对外开放战略的重要内涵，也是我们长期坚持的基本国策。当前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，各国之间的人员往来、运输、贸易、投资受阻， 产业链、供应链及国际合作遭遇严峻挑战。专家普遍认为，在此背景下，《规划》的出台无疑具有重要意义。
自疫情暴发以来，我国坚持扩大开放，缩减外资准入负面清单、建设海南自由贸易港、扩围自由贸易试验区等，对外签署RCEP、完成中欧投资协定谈判、申请加入CPTPP，从扩大开放的行业、地域、平台、国际规则等多个方面， 以更加开放包容的姿态，欢迎外资企业来华投资。与此同时，我国正在构建的新发展格局也为外资企业发挥“双循环”衔接优势带来更多发展机遇。
在此基础上，《规划》提出了“十四五”时期利用外资发展的明确目标，即利用外资规模位居世界前列，利用外资大国地位稳固，利用外资结构持续优化，与对外投资、对外贸易、促进消费的联动作用进一步加强， 为促进国内经济大循环、联结国内国际双循环发挥更加积极作用。
外部环境复杂严峻，但中国市场仍保持较强吸引力
今年以来，我国吸收外资实现了较快增长，成效明显好于预期， 但当前稳外资的外部环境依然复杂严峻。
宗长青坦言，一方面，全球疫情仍在持续演变。招商引资跨境活动不便，既难“走出去”，也难“请进来”，线上招商成效有限， 一些外资项目落地和建设进度放缓。另一方面，国际产业链供应链深度重构。受疫情以及个别国家“脱钩”“筑墙”等非经济因素影响，全球产业链供应链正在深度重塑，跨国投资呈现近岸化、本土化、区域化等趋势，而且各国引资竞争更加激烈。此外，从国内看， 我国土地、资源等要素供求关系趋紧，成本不断增加，传统比较优势弱化。
他也强调，我国吸收外资仍有不少有利条件，如全球跨国投资显现反弹趋势。此外，我国经济发展持续稳定向好、超大规模市场的吸引力不断增强、外商在华投资预期和信心持续稳定等，也为之奠定良好基础。
“综合以上因素，考虑到今年前三季度我国吸收外资实现较快增长，如无特殊情况，预计全年吸收外资规模将突破1万亿元人民币， 按美元计有望超过1600亿美元，实现稳定增长，能够实现全年稳外资目标。”宗长青说。
与此同时，针对近期不断传出外资在华业务关停或者撤离的消息，宗长青表示，我国的市场是开放的，外资企业每年有进有出属正常的市场行为，符合市场规律， 也是投资自由化、便利化的表现。从总体情况看，外资企业进的多、出的少，增的多、减的少。多数外资企业已在我国实现了较好发展， 中国市场对外资持续保持着较强吸引力。
一直以来，外资在我国经济社会发展过程中扮演着重要角色。“十三五”期间，外资企业贡献了全国六分之一以上的税收、四成以上的对外贸易，吸纳了全国十分之一的城镇就业。专家指出， “十四五”期间，这一趋势必将继续保持。
但与此同时，对“质”的看重大过对“量”的追求，成为新时期我国引资的新思路。所以， 《规划》本身并不要求外商直接投资规模上的增长，仅对引资结构设置一定的优化目标，例如，高新技术产业吸收外资占比在2025 年达到30%，较2020年高出0.4个百分点。
王海峰强调，“十四五”是我国总体利用外资的政策和环境，要从同世界先进水平接轨过渡到超越国际先进水平的关键时期。在他看来，“十四五”时期，我国利用外资将呈现出四个新特征：一是准入门槛会越来越低，最终实现对外资企业同国有企业一视同仁的目标。二是我国利用外资的市场环境将会优于绝大多数国家。三是政府的引导性和服务能力会越来越强。四是利用外资的平台活力将会越来越强。
陈红娜进一步表示，“十四五” 阶段，从引资目的上看，其将更好地服务于“双循环”新发展格局战略。传统上，我国制造业吸引的外资以服务国际市场为主，服务业吸引的外资以服务国内市场为主。随着国内本土制造实力的提升和国内消费市场的崛起，外资逐渐向服务业倾斜，并且据相关统计，90% 以上的外资企业主要面向中国市场。然而，“十四五”期间步入新发展阶段，在构建“双循环”新发展格局战略指导下，制造业外资要以服务我国稳链固链目标为重任，服务业外资要能够以“在中国、为全球”的思路，共同推动高质量发展。
与此同时，完善且高效的产业配套、高素质的熟练劳工、超大规模的国内市场等，正在成为我国参与国际竞争的新优势。因此，未来我国所利用的外资必然要在结构上作相应调整，包括产业结构和地区结构，这不仅是政府基于服务高质量发展的有意引导， 更是企业遵循市场竞争法则的自然选择。
优化利用外资结构，促进高质量发展
持续优化利用外资结构是我国近年来利用外资的重点。《规划》提出了“利用外资结构进一步改善”的发展目标，具体包括：外商投资产业结构更加优化，高新技术产业、战略性新兴产业、现代服务业等吸引外商投资水平明显提高， 外商投资区域布局更加合理，外商投资主体结构更加完善。
改革开放以来，我国利用外资取得了巨大成就，外商投资企业也为我国技术进步、产业升级、经济繁荣、民生改善作出了突出贡献。专家表示，从利用外资高质量发展的角度看，仍有进一步优化和提升的空间。
在王海峰看来， 去年和今年，在利用外资方面增速比预期要好，主要源于国内大循环比较通畅，但外部循环受疫情影响较大，在此情况下，利用外资的增长趋势能否持续下去，仍需进一步研判。与此同时，我们利用外资的营商环境、政策环境、制度环境、服务环境、创新环境，仍存在地区不平衡的问题。王海峰指出，中西部地区跟东部沿海地区在利用外资方面最大的差异，在于营商环境和市场环境因素。他在各地走访调研中发现，在中西部地区， 外资企业大多会选择成都、重庆、贵州等地，而且多数集中在大城市，县一级地区真正意义上的外资企业很少。而在东部沿海地区，外资企业是遍地开花且十分具有活力的。“今后中西部地区仍需进一步解放思想，引入新的理念，中西部地区外资领域的管理人员也应加强与东部地区的岗位流动和沟通交流。”
中国贸促会研究院副院长刘英奎认为，从大的行业领域看， 今后应重点吸引战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业和现代农业，其中尤其应重点发展绿色经济、数字经济、总部经济， 并建议， 应进一步分工布局、各有侧重、调整优化，东部沿海地区应侧重高端要素和创新资源的汇聚；中西部地区要积极承接产业转移，打造全球重要加工制造基地；同时，加大吸引外资参与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域、成渝双城经济圈等国家重大战略规划区的建设力度。
谈及《规划》提出的外商投资主体结构更加完善，刘英奎认为， 不仅要继续发挥港澳台地区在吸引外资中的独特作用，还要继续加强欧美发达国家（地区）传统外资来源的作用，更要充分发挥“一带一路”国家（地区）、阿拉伯国家主权财富基金以及RCEP签署国的作用。这将为吸引外商投资拓展新的空间、开辟新的领域。
陈红娜分析认为，实现利用外资高质量发展的关键，首先应以问题和目标导向，构建系统集成的政策配套体系。当前，为保障文件表述的清晰度，《规划》依旧采用条块式的文本布局，但政策制定过程中，要坚持以问题和目标导向，针对具体领域制定系统集成的配套政策措施；除了要在资本、数据、人才、技术等方面提高要素流动的自由度，还要在法律、税收等多方面推动国内规制与国际规则、标准、规范等的对接，打造更优质的营商环境，以取得外资开放的最大预期成效。
其次，提高外资开放与服务业扩大开放的协调推进。当前外商投资负面清单中，超过75%的条目与服务业有关，而服务业开放除了行业准入要求外，对服务提供者本身的监管也是个重要问题，如果两者不能实现协调开放，实质性开放就难以有效推进。
再次，积极参与国际规则构建。一方面，要对标国际规则， 完善我国国内监管体系，提高外资企业“在中国、为中国”的适应性和“在中国、为全球”的经营便利性。另一方面，也要利用外资全球布局的优势，推动其在跨境数据流动、源代码、税收等规则领域发挥沟通内外的桥梁作用，促进我国更好地参与国际规则构建。
最后，要以制度保障自贸区等特殊监管区改革自主权，以真正发挥其先行先试作用，既有效推动外资开放，又尽早暴露风险以及时应对。
“ 为确保完成全年稳外资目标任务， 同时为明年的稳外资工作打好基础，商务部将会采取一系列有针对性的举措。”在“十四五”利用外资发展规划暨稳外资工作专题新闻发布会上，商务部外资司副司长孟华婷介绍， 在扩大开放方面，将加快修订发布新版全国和自贸试验区外资准入负面清单，进一步放宽外资市场准入；在投资促进方面，将发挥第四届进博会等重大展会平台作用，加大投资促进力度，争取有更多参展商变为投资商；在平台建设方面，将发布新版国家级经开区综合发展水平考核评价办法，发挥考核评价“指挥棒”作用，强化国家级经开区开放型经济导向；在优化营商环境方面，将全面清理与外商投资法及其实施条例不符的规定，继续发挥外资企业投诉工作机制作用，加大外商投资合法权益的保护力度等。