殷浩栋 赵俊超 程 郁 叶兴庆
进入脱贫攻坚期以后，就业扶贫在帮助建档立卡贫困户增加收入、脱贫出列方面发挥了关键性的支撑作用。据原国务院扶贫办统计， 有家庭成员享受过就业帮扶政策的建档立卡贫困户1390.6万户，占建档立卡贫困户的2/3。务工收入在建档立卡贫困户收入中的占比逐年上升，有家庭成员外出务工的建档立卡贫困户2/3左右的收入来自务工。在打赢脱贫攻坚战的过程中，各地在就业扶贫方面采取了许多超常规措施。特别是新冠肺炎疫情暴发后，为帮助建档立卡贫困户劳动力返岗就业，各地又采取了一些特殊措施， 帮扶成效明显。截至2020年底， 全国建档立卡贫困户劳动力外出务工人数达到3243万人，相当于2019年外出务工人数的110.6%。就业扶贫的主要做法，有些是超常规举措和特殊措施，过渡期结束后需要调整完善；有些具有长期意义，对过渡期结束后如何稳定已脱贫户劳动力就业、防止返贫具有重要借鉴意义。
脱贫攻坚期间就业扶贫的主要做法
打响脱贫攻坚战以来，中央高度重视就业扶贫，采取了一系列推进建档立卡贫困户劳动力就业的措施。通过发展扶贫龙头企业和扶贫车间、设置公益岗位等途径，为建档立卡贫困户劳动力提供就地就近就业机会。通过采取“ 技能培训+ 劳务派遣+ 就业服务”一体化帮扶等措施，提高建档立卡贫困户劳动力外出就业能力。通过点对点服务、就业奖补、劳务协作等措施，帮助建档立卡贫困户劳动力外出就业。受疫情、经济下行和自然灾害叠加影响，2020年以来就业形势较为严峻，全国各地又采取了一些应急性、针对性措施，有效促进了贫困劳动力就业增收。
（一）大规模开展职业技能培训
贫困劳动力缺乏职业技能是实现就业的短板。各地灵活开展贫困劳动力技能培训，推进“人人持证、技能社会”建设，动员贫困户劳动力、易地搬迁劳动力和返乡农民工参加免费职业技能培训， 确保至少参加一次技能培训，提高他们的职业技能等级证书取证率。发动各级各类职业院校和职业培训机构，聚焦餐饮烹饪、家政服务、养老护理、医院看护、电子商务等职业，开展订单式、菜单式、项目制技能培训或创业培训。例如，甘肃省推行培训券模式，增强了培训的实效性，贫困劳动力可以自主选择培训项目和培训机构，完成培训后交付培训券，培训机构凭“券” 结算。为促进培训就业一体化， 一些地方推出地域性劳务品牌。例如， 山西省打造“ 吕梁山护工”“天镇保姆”等70多个山西特色劳务品牌。
（二）推行“点对点”劳务输出服务
脱贫攻坚期间， 各地聚焦“一人一策”，联合多部门开展“ 点对点” “ 一站式” 协作服务，加强贫困劳动力与用工企业的联系，帮助贫困群众落实务工补贴、办理健康证明、调度外出车辆等，保障贫困户劳动力有序外出务工。各地积极开展线上就业服务，依托数据平台开展人岗匹配分析，精准对接贫困劳动力就业岗位供求。例如，福建省向贫困劳动力推荐3个以上人岗相适的就业岗位。四川省先后与广东、浙江等10个省份签署协定，推动供需对接，优先为贫困劳动力提供“点对点、一站式”直达运输保障。2020年疫情期间，山西省吕梁市安排“返岗直通车”121批次，接送3661名农民工返岗就业，同时开展网上、小分队对接，输出吕梁山护工2155名。
（三）发挥补贴政策的撬动作用
除常规的职业教育补贴和技能培训补贴之外，新增一系列补贴来促进贫困劳动力就业。对人力资源服务机构、职业培训机构、劳务经纪人等中介组织，按签订规定期限劳动合同的人数给予职业介绍补贴。对吸纳贫困户劳动力的各类农业经营主体和社会化服务组织，给予一次性吸纳就业补助，吸纳贫困户劳动力达到一定数量的可参照扶贫车间给予补贴支持。对外出务工的贫困户劳动力给予一次性交通补助或求职创业补贴。鼓励境外劳务输出，优先培训具备条件的贫困户劳动力，并提供补贴。例如，福建省按2000元/人的标准为吸纳贫困人口稳定就业3 个月以上的经营主体给予一次性补助，如果按规定缴纳社保，还提供每人每年9000元的社保补贴。山西省太原市对输送贫困县劳动力入职的人力资源服务机构，实现稳定就业3 个月后，给予1000元/人的招募奖励，同时对入职人员给予1000元/ 人的入职奖励。
（四）推行扶贫劳务协作
劳务协作包括东西扶贫劳务协作和省内发达地区与贫困地区的劳务协作，其中东西扶贫劳务协作以对口支援为基础，定向输出贫困劳动力， 为稳定西部贫困人口就业作出了积极贡献。例如，云南省与广东省建立了省际劳务协作机制，自2016年9月以来，累计向广东省输出劳动转移就业达100万人次。东西部共同建立劳务协作平台和劳务协作站， 发布就业岗位信息，开展技能培训和岗位对接，提供就业奖补。例如，贵州省在8个东部对口帮扶城市建立劳务协作站点78个， 3 年累计促进贫困劳动力就业创业170.4万人。福建省为每个劳务协作站点补贴10万元经费。重庆市2020年转移1218名贫困劳动力到山东就业，同时山东省帮扶重庆市实现就地就近就业3910人。
（五）强化兜底就业保障
各地在加强疫情防控的同时，加快扶贫项目、农田水利、乡村道路等项目建设，主要采用以工代赈方式，吸纳贫困户劳动力就业。人社和扶贫部门联合实施“数字平台经济促就业助脱贫行动”，加强与各类数字经济平台企业的合作，引导贫困户劳动力和返乡农民工从事农产品产销、自主创业等，为贫困劳动力提供更多就业创业机会。组建造林、道路养护、小型水利工程、小型农田建设等合作社以及支持创办小微企业等，吸纳贫困户劳动力就近就地就业。例如，山西省吕梁市组建了一批农村公路建设、养护专业合作社，吸纳4000名贫困户劳动力就近就业。广西壮族自治区柳州市打造“三微平台”（微车间、微田园、微市场），认定扶贫微车间172家，吸纳贫困劳动力5821人次；以“微田园”“微市场”吸纳2000多名贫困劳动力就近就业。针对未脱贫劳动力，实行“一户一公益岗位”兜底就业保障，光伏扶贫收益的80%用于设置公益岗位。截至2020年10月底，中西部22个省份通过扶贫公益岗位安置496.3万贫困人口，其中光伏扶贫资金提供的公益岗位吸纳贫困人口117.9万人。山西省各类公益岗位安置贫困户劳动力382789 人，剩余贫困户中需公益岗位安置的6227人全部实现托底安置。
（六）做好贫困户劳动力就业状况调查摸底
各地通过开发就业信息系统，全面摸清贫困人员就业状况和需求。例如，山西省通过“民生山西”App、“三晋通”App、“ 山西人社” 微信公众号、就业网厅、公共就业服务系统经办端、平板电脑入户采集端和EXCEL表格集中填报等方式，分步对全省城乡劳动力开展信息采集、建档立卡。在此过程中，优先采集贫困户劳动力信息。2020 年已对全省159万名贫困户劳动力建档立卡，掌握这些劳动力的年龄结构、文化技能、培训需求、就业状况和意愿等，为精准就业帮扶提供数据支撑。
脱贫攻坚期间就业扶贫存在的突出问题
建档立卡贫困户劳动力在就业市场上缺乏竞争力，甚至缺乏就业的意愿，政府和社会给予一定就业帮助是完全必要的。但脱贫攻坚期间面对考核压力，为实现建档立卡贫困户劳动力就业目标，有些地方采取了一些超常规措施。这些措施见效的外部条件一旦发生改变，借此实现的就业有可能得而复失。
（一）就近就业的质量不高
扶贫龙头企业、合作社、扶贫车间等市场主体普遍存在产业低端、抗风险能力差、带贫能力弱等问题，贫困劳动力就近就业的稳定性有待提高。截至2020年10月底，全国有扶贫龙头企业近3 万家，吸纳贫困人口就业80多万人，平均每家企业仅吸纳28名贫困人口；扶贫车间3.3万个，吸纳贫困人口就业43.7万人，平均每个吸纳13名贫困人口。此外，扶贫车间以手工艺品、衣服、玩具等产品加工为主，受订单减少影响，已有部分扶贫车间处于停工或减产之中，用工量和用工时间也同步下降。
（二）公益性岗位存在泛福利化倾向
设置公益岗位是实现就业兜底的主要途径。为保障没有外出务工、也未就地就近就业的建档立卡贫困户劳动力实现就业，各地普遍设置了大量公益岗位。从调研情况看，其带来的负面影响不容小视。一方面，公益性岗位设置不合理，一些地方为应付脱贫验收，开发了大量公益性岗位，在保洁、护林员、道路维护等常规公益性岗位之外，设立了信息联络员、地灾巡查员等。另一方面，岗位管理不规范，使原本用来安置弱能和不便外出劳动力的善举，变成临时性的救济福利，甚至贫困户不用干活也可以领取公益性岗位补贴。据媒体报道，一个深度贫困县通过公益性岗位安置了1.2万贫困劳动力就业， 其中一个村189户贫困户，却设了扶贫公益岗101个。
（三）东西部劳务协作有待进一步市场化
东西扶贫劳务协作虽然在定向劳务输出上发挥出重要作用，但按需定向匹配就业岗位还存在不足， 有“大水漫灌”的现象。为完成贫困劳动力外出就业目标和东西扶贫协作成效考核，部分地方对贫困劳动力提供的安置岗位存在匹配度不高、不太稳定的问题，这部分劳动力失业和返乡的可能性比较大。
（四）技能培训的实用性有待提高
部分地区的技能培训机构资源不足，师资能力较弱，培训内容陈旧，以传统职业培训为主，对新产业新业态催生的岗位技能需求的针对性不足，且实操实训课程安排不多，并不能切实提高贫困劳动力的技能水平。此外，培训的精准性不足，未能精准匹配贫困人员的培训需求，相当部分的贫困劳动力参加培训后，并未从事与培训相关的职业。
过渡期结束后促进脱贫户劳动力稳定就业的建议
脱贫攻坚期间务工收入对脱贫的贡献越大，稳定就业对巩固脱贫攻坚成果的重要性就越突出。脱贫攻坚期间各地推进就业扶贫特别是疫情后推进贫困户劳动力返岗就业的做法，对过渡期结束后各地如何在乡村振兴框架下稳定脱贫户、边缘户等低收入户劳动力就业具有借鉴意义。
（一）建立劳动力数据信息平台
统筹现有的农民工调查数据库、建档立卡贫困人口数据库、农民工服务平台等数据系统，建立劳动力大数据平台，打破部门数据孤岛，实现数据共享。利用好脱贫攻坚普查成果，挖掘利用农村劳动力技能特长、就业意愿、就业状态等信息，精准匹配用工需求，对其实现动态精准管理。
（二）打造技能培训品牌
鼓励各地以某项职业为重点，打造具有地域特色的劳务品牌，推行“一县一品”，通过品牌效应助推劳务输出。同时，以品牌为核心促进劳务输出集团化发展，培育和吸纳劳务经纪组织和中介组织，联系并筛选合作用人单位，以形成稳定的劳务输出产业链。
（三）加大就业岗位开发力度
合理设置生态护林员等公益岗位，确保有就业意愿的低收入户劳动力充分就业，尤其是要将脱贫不稳定户和边缘易致贫户中劳动能力不强的劳动力纳入公益岗位安置范围。依托高标准农田建设、造林护林、农村人居环境整治、农村基础设施建设等项目，组建劳务合作社和社会化服务组织，吸纳农村低收入户劳动力就近就地就业。继续执行对扶贫车间的各项扶持政策。激励涉农企业、农民合作社、家庭农场等经营主体履行社会责任，对吸纳一定数量低收入户劳动力就业的经营主体，可参照扶贫车间给予财政补贴和税收优惠支持。鼓励低收入户劳动力和返乡农民工创业，为其提供创业补贴、贴息贷款、土地租赁补贴、税收减免等支持。
（四）提高就业组织化程度
可将东西部扶贫劳务协作调整为发达地区与欠发达地区劳务协作，继续按需提供有针对性的就业岗位。地方人力资源服务机构应做实“点对点”劳务输出服务，积极与用人企业开展“菜单式”“订单式”用工对接，有序组织农村低收入户劳动力外出务工。中央财力补助资金可向外出务工人数较多的县倾斜，支持劳务输出大县做好农民工外出就业服务。推广劳务介绍和招募补贴政策，鼓励从事人力资源服务的市场主体开展有组织的劳务输出。落实务工补贴、交通补贴等，激发低收入户劳动力外出就业的积极性。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部