叶兴庆 殷浩栋 程 郁 赵俊超
产业扶贫是通过扶持产业发展增加扶贫对象收入、增强其自我发展能力的一种扶贫方式，这是中国特色开发式扶贫的主要组成部分。进入脱贫攻坚期以来， 各地在培育扶贫产业方面加大了力度，90%以上的建档立卡贫困户从扶贫产业项目中受益。但这些扶贫产业普遍存在同质化、产业链短、市场化程度不高，以及扶贫对象未能充分参与生产经营活动、等同于享受社会保障等问题，过渡期结束后产业能否可持续发展、农户能否可持续受益存在较大不确定性。应把提高扶贫产业的可持续性纳入乡村产业振兴框架， 作为巩固拓展脱贫成果、有机衔接脱贫攻坚与乡村振兴战略的关键任务来抓，促进脱贫地区乡村产业兴旺和脱贫户持续增收。
产业扶贫的实践逻辑
改革开放以来，市场化推动的产业发展，逐步使大多数人群摆脱了贫困，但受区位、技术、信息、资金等因素制约，部分人群未能在市场化条件下依靠自身力量通过产业发展摆脱贫困。为帮助这些人群通过产业发展摆脱贫困，需要采取措施消除阻碍他们发展产业的瓶颈。产业扶贫作为政策干预手段，自20世纪80年代进入扶贫工作体系以来，在脱贫攻坚期间其重要性愈加凸显。产业扶贫强调对贫困人群的目标瞄准和惠顾，重视贫困家庭能否从产业发展中受益。在实践中， 各地依托当地特色优势资源和产业基础，通过改善基础设施、实施财税金融扶持、培育经营主体等途径，消除贫困地区产业发展的短板，并带动贫困农户发展产业。由于贫困人口具有不同的特点，人力资本等方面的差距比较明显，各地探索了不同类型的带动模式，以确保绝大部分贫困人口能够从产业扶贫中受益。实践中大致形成了三种带动模式：
模式一，针对有劳动力和产业发展基础的贫困户， 提供资金、技术、信息等帮扶，提高他们的生产经营能力。有一定种养殖经验和产业基础的贫困户，产业发展不顺的原因是缺资金、技术、信息、市场等，他们没有条件扩大再生产或实现产品商品化。因此，对这些群体最常见的帮扶做法是为其提供种苗、种畜、肥料农药等生产资料和设备，或者按照贫困农户的特色农产品种植面积或畜产品养殖数量给予财政补助，帮其降低产业发展门槛。但不少贫困户资本和能力不足，单家独户发展产业的成功率较低。扶贫龙头企业、合作社、家庭农场等新型经营主体的市场适应能力和竞争力更高。
为此，政府以贷款贴息、投资补助和财政奖励等方式支持新型经营主体，鼓励他们与贫困户建立利益联结机制， 为贫困户提供产前、产中、产后服务， 以“ 公司+ 农户” “ 合作社+ 农户”“公司+合作社+农户”等模式，帮助贫困农户提高种养殖产品的产量和品质，降低贫困农户面临的市场风险。
模式二，为有劳动力但无产业发展条件的贫困户，提供就业岗位。部分贫困户不具备发展产业的条件，但有劳动力，可通过劳动就业的方式参与扶贫产业项目。不同于就业扶贫，这些通过劳动就业参与扶贫产业项目的贫困户与扶贫产业之间还存在其他要素关联，如土地出租、资金借用、资产入股。因为农业扶贫产业在生产、加工、流通等环节需要大量劳动强度低、非技术性的用工，经营主体优先给有带动关系的贫困户提供劳动务工机会。特别是农村留守老人和妇女，不仅可以获得土地流转租金或扶贫资金入股分红，也可以参与就业务工。此外，以劳动密集型为主的乡村旅游、扶贫车间，可以为当地贫困户提供相对固定的就业岗位，如景区保洁、保安、车间加工等工作岗位。截至2 0 2 0 年底，中西部22个省份的扶贫龙头企业和扶贫车间共吸纳了1 2 9 . 7 万贫困人口就业。如海南省陵水县小妹村发展乡村旅游民宿、特色农家乐等产业，发挥乡村旅游对周边乡村贫困户的就业带动作用，优先为周边贫困劳动力提供垃圾车驾驶员（ 3 0 0 0 元/ 月） 、餐饮师傅（ 3 0 0 0 元/ 月） 、司机（ 2 0 0 0 元/ 月） 、民宿管理员（1500元/月）、电商帮手（1200 元/月）、保洁员（1300元/月）、保安员（600元/月）等就业岗位。
模式三，为无劳动力的贫困户提供资产收益。对无劳动力的贫困户，扶持其直接发展产业或务工都不合适，各地探索了资产收益扶贫，即把各类扶贫资金、村集体资产、自然资源、基础设施等折股量化，投给企业或合作社等新型经营主体发展产业，由这些经营主体按照合约将部分收益返还给贫困户。资产收益扶贫通过“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）可以撬动贫困地区的各类资源，增加贫困户的资产性收入，其实质是一种类似低保的收入补贴。例如， 云南省巧家县政府投入9 8 8 . 9 万元，与企业和合作社共同建成夏季草莓种植基地，每年可得固定收益199.9万元，其中15%作为村级集体经济收益，85%作为挂联建档立卡贫困户的收益。
由于各地密集推进产业扶贫，扶贫产品不可避免地出现滞销。为解决这个问题，在脱贫攻坚中开展了电商扶贫和消费扶贫。直播带货等电商销售模式的推广应用，改变了扶贫产品的传统销售方式，为扶贫产品进入外部大市场创造了条件。动员社会各界消费贫困地区和贫困户的产品与服务，通过建立扶贫专柜、政府采购平台、线上扶贫专区、线下展销等方式，既扩大了贫困地区产品和服务的市场，也弘扬了扶贫济困的社会美德。截至2020年11月底，中西部22个省份共认定164543个扶贫产品，涉及1857个县和46426个供应商，累计销售额达到3069.4亿元。
产业扶贫存在的突出问题
产业扶贫带有较强的政策性，影响其市场化程度。特别是脱贫攻坚期间面对考核压力，为实现建档立卡贫困户产业全覆盖的目标，有些地方采取了一些超常规措施，部分做法违背了产业发展规律。从长远看，这些问题将制约扶贫产业的可持续发展。
（一）市场竞争力不强，经营效益不高
扶贫产业起步较晚，还处于成长阶段，市场竞争力不强。一方面，扶贫产业以种养殖为主， 产品同质化现象较为严重。随着各类产品逐渐进入盛产期，扶贫产品过剩问题日益凸显。如贫困山区普遍选择种植核桃，仅云南省的核桃种植面积就达4 3 0 0 万亩。另一方面，现有扶贫产业链条较短，以初级产品销售为主， 能够实现深加工的产品较少。扶贫产业特色和优势不够突出，未能形成优势品牌，存在“有品无牌”“一品多牌”等问题。非农领域的扶贫产业效益也不高。如贫困地区旅游资源没有得到充分开发，缺乏成熟的旅游项目和产品，缺乏带动效应。扶贫车间以手工艺品、玩具、衣服、电子元件等来料加工为主，产品技术含量低，面临的市场风险较高。
（二）经营主体和经营人才不足
经营主体和人才短缺是制约贫困地区乡村产业发展的突出障碍。贫困地区普遍缺少有能力带动贫困户发展产业的龙头企业，参与产业扶贫的经营主体普遍实力不强，市场竞争力、自主创新能力和市场营销能力均较弱。贫困地区经营主体的培育仍待加强，支持经营主体发展的信贷、保险等金融服务有待进一步改善。涉农企业贷款难、贷款贵问题依然突出，农业保险的覆盖面较窄，大多数规模化特色扶贫产业没有纳入农业保险范围。脱贫攻坚期间扶贫产业的运营管理主要依靠外来人才，懂市场、会管理、善经营的本土人才严重缺乏，返乡创新创业的人才也较少。外来人才总有一天会离开，培育本土人才、提高贫困地区内生发展能力已是当务之急。
（三）部分做法和要求违背产业发展规律
产业扶贫由政府主导推进， 市场机制没有发挥应有作用。在资金投入上， 过度依赖财政投入。脱贫攻坚期间财政专项扶贫资金不断向产业扶贫倾斜，用于产业发展的资金占财政专项扶贫资金的 70%以上，大多数产业扶贫项目获得了政府的资金支持。一些产业项目主要依靠财政补贴和信贷支持，盈利水平较低，一旦没有政府扶持或扶持减弱，可能难以维持经营。在带贫机制上，资产收益扶贫模式存在泛滥的倾向，部分地方仍存在“一股了之”、简单分红、变相分红等现象，偏离了产业扶贫意在提高扶贫对象产业发展能力的初心和产业发展规律。一方面，有些地方在脱贫验收考核时要求产业扶贫对贫困户全覆盖，甚至要求当年得到收益；另一方面，产业扶贫项目市场风险较高，加上有问责机制，地方政府更愿意将扶贫资金投入龙头企业来降低风险。而且，即时分红、过高分红比例以及连带责任关系等要求，增加了经营主体的运营成本，以至于经营主体参与扶贫的意愿不高。
（四）物流成本高，非市场化的产品销售方式难以持续
扶贫产品“外运难”“外运贵”问题突出，缺乏高效的产销对接渠道。在区位条件和配套设施方面，贫困地区交通不便，物流体系不健全，快递物流企业资源整合困难，产品运输成本高。一些地方的冷藏保鲜、物流配送等设施建设滞后，扶贫产品向外销售不具备价格和质量优势。在开拓新销售渠道方面，电商扶贫尚处于起步阶段，贫困户的参与度不高，基层的电商服务站点没有得到充分利用，扶贫产品的上行规模有待提高。一些地方在提升扶贫产品质量上下功夫不多， 盲目崇信网络营销， 斥巨资请网络红人直播带货， 但销售业绩不佳。一些地方依靠帮扶单位的消费扶贫解决销售问题， 部分消费扶贫产品不仅质量低而且价格高于市场同类产品。大规模的扶贫产品采购和包销助长了扶贫产业的粗放式发展，不但对同行业的非扶贫产品造成不公平竞争，而且透支了政府信誉和社会爱心。一些地方扶贫产品认定标准不严，存在非扶贫产品搭便车的情况。
把扶贫产业纳入乡村产业振兴框架统筹推进的建议
扶贫产业既是脱贫攻坚期间增加贫困户收入的重要支撑，也是过渡期结束后脱贫地区振兴乡村产业的重要基础。应把扶贫产业纳入乡村产业振兴框架，通过深化供给侧结构性改革，增强产业的特色优势，加大本土市场主体和经营人才培养力度，加快构建欠发达地区高质量、高效率、可持续的乡村产业体系。
（一）促进产业提质增效
无论是改造提升现有产业， 还是培养引进新的产业，均应注重发挥比较优势，把效率和竞争力放在首位。一是根据本地资源禀赋，合理布局特色产业，力求建立起具有比较优势、跨界融合的特色产业体系。在种养业已具备一定规模的地方，应大力发展农产品产地初加工和精深加工， 提高农产品的加工深度和附加值，延伸产业链条。促进农业、乡村旅游、康养等产业的有机融合，挖掘自然生态、特色农业资源、乡村文化资源等，释放农业多种功能和乡村多元价值。二是根据地域差异、品种特性等培育特色农产品品牌。积极开展农产品品牌的商标注册，结合特色农产品优势区和现代农业园区建设，培育农产品区域公用品牌。完善品牌服务体系，支持品牌农产品产地市场建设，多渠道对外宣传推广品牌，扩大品牌效应。三是推动扶贫车间转型升级，发挥劳动力成本低、经营灵活等优势， 稳定低收入群体的就近就业。
（二）大力培育市场主体和经营人才
乡村产业振兴离不开龙头企业、合作社等市场主体的引领， 把脱贫攻坚期间培育起来的扶贫产业可持续地发展下去更需要经营人才的带动。一是通过引进和培育相结合，发展壮大一批市场主体。根据本地产业基础和资源禀赋，引进全国同行业知名龙头企业投资建设种养基地、加工企业， 扶持本土企业做强做优做大。推进农民合作社标准化建设，规范农民合作社发展。二是培育乡村产业经营人才。重视本土人才培养，开展新型职业农民培育。探索以政府购买服务的方式开展现场培训，依托互联网平台开展线上培训。探索建立乡村产业的职业经理人制度，让根植于本土的产业经理人更多参与产业项目运营管理。加强乡村创新创业孵化平台建设，创造条件吸引外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业，加快解决用地、信贷等困难。利用好科技特派员、农技推广员等技术服务力量，结合产业发展需要，深入开展农技下乡活动。当前尤其应加强电商人才体系的建设，批量化培训电商人才，同时加强对基层干部的电商培训，提高基层干部对电商经济的认知程度。
（三）按产业发展规律调整完善既有扶贫产业的相关组织和管理办法
应根据不同的产业类型选择适宜的政府组织和管理方式，明确各利益主体的职责，实现产业发展和农民增收双重目标。首先，应明确乡村产业发展的功能定位。产业发展与社会保障所应发挥的作用、所要达到的目标是不同的，不应过分强调产业发展项目对低收入群体的覆盖率，更不应把参与产业发展项目演变为对低收入群体的兜底保障。涉农产业政策应突出市场导向，以有劳动能力的群体为实施对象，着力支持有劳动能力的低收入群体发展产业和开展生产经营活动。其次，应调整脱贫攻坚期间产业扶贫的一些做法和要求。应逐步调整资产收益扶贫模式的运用范围，在既有资产收益扶贫项目到期之后，根据清产核资情况，尽量确保入股的信贷资金和财政扶贫资金安全退出，信贷资金和财政扶贫资金不宜再沿用资产收益扶贫模式。应鼓励地方政府结合“三变”改革，盘活农村沉睡的资产，鼓励这些资产入股获取收益。
（四）按商业规律促进既有扶贫产业的产品销售
按商业规律调整完善产品销售渠道是解决既有扶贫产业产品“ 卖不出、卖不好” 的必由之路，既需要改造升级传统销售渠道，也需要拓展利用新型渠道。在传统销售渠道方面，应进一步优化乡村物流节点布局，加快建设冷链仓储和物流基地，完善市场信息服务体系，加快建设现代化的城乡物流配送体系。在新型销售渠道方面，应稳步推进农村电子商务发展，整合和引导各类仓储物流、电商和便民服务资源进驻电商公共服务体系， 完善以县级农村电子商务公共服务中心、县乡级仓储物流配送中心、村级电商服务站为基础的农村电子商务公共服务体系。同时，应规范开展消费帮扶，遵循公益、慈善行为规律，坚持自愿原则，防止透支政府公信力和社会同情心。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部
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