叶兴庆 殷浩栋 程 郁 赵俊超
脱贫攻坚期间通过多种途径形成的庞大扶贫资产，特别是经营性扶贫资产，在促进贫困户增收和贫困村集体经济发展方面发挥了重要作用。但各地普遍存在底数不清、确权困难、重建轻管、抗风险能力弱等问题，这些扶贫资产在过渡期及过渡期结束后能否继续稳定运转存在较大不确定性。应把加强扶贫资产管理、提高运转稳定性，作为巩固拓展脱贫成果、有机衔接脱贫攻坚与乡村振兴战略的核心环节来抓，确保农村低收入人口和欠发达村持续受益。
扶贫资产体量庞大，是脱贫攻坚期间贫困户增收和贫困村集体经济收入的重要来源
扶贫资产是指各级财政专项扶贫资金、统筹整合涉农资金、地方政府债券、易地扶贫搬迁资金、行业扶贫、定点扶贫、对口支援和社会扶贫等资金投入扶贫领域形成的资产。扶贫资产可分为公益性资产、经营性资产和到户类资产。其中，公益性扶贫资产主要包括道路交通、农田水利、供水饮水、电力、网络等基础设施，以及教育、文化、体育、卫生等公共服务设施；到户类资产主要是通过财政补助、贷款贴息等方式，明确给予贫困户的各类资产；经营性资产最为复杂，既包括产业扶贫所形成的生产基地和配套设施，也包括扶贫车间、光伏电站、商铺等，以及资产收益扶贫项目形成的股权、债权等权益性资产。
从部分已开展摸底调查地区的情况看，扶贫资产体量庞大。例如，2012―2019年，内蒙古自治区共投入各类扶贫资金781亿元，形成各类资产452亿元。其中，到户类资产183亿元，公益类资产105亿元， 经营类资产164亿元。又如，2016― 2019年，山西省累计投入财政扶贫资金722亿元，形成各类扶贫资产586亿元，其中产业发展类资产180亿元、基础设施类资产178亿元、公共服务类资产20亿元、易地扶贫搬迁形成的公用基础设施和到户资产208亿元。东部地区也积累了一些扶贫资产。例如，2017― 2019年，山东省累计投入财政专项扶贫资金198.4亿元，发放扶贫贷款149亿元，经营性扶贫资产规模达90 多亿元。
各地扶贫资产主要集中在贫困县，平均每个贫困县的扶贫资产达数亿元。例如，江西省永新县2016―2019年各类扶贫资金形成的扶贫资产共计10.45亿元，其中， 到户类资产2100万元，公益性资产9.3亿元，经营性资产9400万元。又如，广西壮族自治区环江县仅2019 年清产核资的经营性资产总额就达到7356万元，其中产业发展类资产5388万元、资产收益项目的股权1540万元、生产设备428万元，如果加上前几年扶贫投入形成的资产， 累计经营性资产总额达到数亿元。
扶贫资产收益是贫困村集体经济收入和贫困户增收的重要来源。例如，甘肃省渭源县建设村级光伏电站81个、60.25兆瓦，135个贫困村村均每年通过村级电站获得收益40万元左右，除用于特困群体救助、村级公益岗位等外，村集体年均可形成积累3万―4万元。又如， 宁夏回族自治区盐池县投资建设74 个村级光伏电站，每个村级电站连续20年每年可获收益22万元左右。再如，河南省沈丘县在脱贫攻坚期间，为547个有贫困人口的村组建村集体合作社，使社均资产达到50万元以上。贫困户通过在用扶贫资金兴办的扶贫企业和扶贫车间就业、获得用扶贫资产收益支撑的公益岗位、获得资产收益分红等途径，增加了家庭收入。例如，广西壮族自治区环江县2019年建档立卡贫困人口人均可支配收入为9450元，其中来自扶贫项目的资产性收入超过20%，部分贫困户的资产收益达到4000元/年。
经营性扶贫资产稳定运转面临五个突出问题
脱贫攻坚期间，各地面临着贫困户和贫困村尽快脱贫摘帽的压力，把贫困户和贫困村短期内尽可能多地增加收入、达到验收标准作为追求目标，对扶贫资产管理的基础性工作重视不够，有些地方甚至只顾眼前不管长远。这么做，虽然在验收时过了关，但给脱贫攻坚期结束后扶贫资产的稳定运转留下了隐患。
（一）产权关系复杂，清晰界定产权归属难度较大
扶贫项目量多面广、资金来源复杂，所形成的资产底数很难摸清，清晰界定产权存在较大难度。一是部分项目实施时间跨度长、牵涉主体多、资料不全，重新追溯面临不少困难。二是部分项目所有权归属存在争议。一些跨村、镇实施的扶贫项目所形成的资产，所有权归属难以界定。对究竟应否将部分扶贫资产界定为国有资产存在不同认识。在国家层面意见出台之前， 各地的做法不尽相同。广东、广西、浙江、陕西等地将部分扶贫资产划归国有资产，河北要求扶贫资金投入龙头企业或独资建设所形成的资产归县级政府，这些做法产生了一些争议。三是缺乏相应专业知识。部分省份已部署开展扶贫资产管理工作，但基层进展并不顺利。基层干部反映，清产核资的专业性较强，也没有合适的参考标准和评估力量。扶贫干部和村干部普遍不具备专业评估的能力，难以保证公正客观地评估、登记扶贫资产。如果聘请第三方机构开展评估，所需经费较为庞大。这导致一些地方只评估、登记了权属明确的扶贫资产，如光伏扶贫、资产收益扶贫项目的股权资产，产权不明的资产普遍没有确权、评估、登记。
（二）运营制度缺失，缺乏合格的本土经营管理人才
产业扶贫项目普遍存在重建设轻管护的问题。一些地方的扶贫资金股权投资不规范，仅有口头或书面约定，未按照《公司法》等相关规定处理。部分地方通过成立扶贫资产管理公司，把扶贫资产纳入国有资产管理，对如何把握好提高经营效率和体现扶贫政策取向的平衡，缺乏成功经验。特别是到村的产业扶贫项目缺乏完善的管理制度和懂市场、会管理、善经营的人才。脱贫攻坚期间主要依靠驻村干部等外来力量运营经营性资产，大部分贫困村很难找出合适的本土人才来接手扶贫资产的运营和管护。已有个别贫困县将资产移交村集体后，出现资产经营不善和流失的现象。即使通过公开竞标、招募等方式，委托资产运营主体经营生产设施设备、车间等扶贫资产，也受到单个资产体量小、分散等问题制约，导致运营成本高、收益率低。
（三）市场风险较大，实现持续经营面临较多困难
经营性扶贫资产主要投向种养殖项目，这些项目同质化现象比较严重，普遍存在抗风险能力弱、市场风险较高等问题，相关资产的保值增值难度较大。例如， 2020年以来一些地方的特色产业项目受新冠肺炎疫情、禁食陆生野生动物、洪涝灾害等影响，参与经营扶贫资产的市场主体面临产品滞销、营业收入下降和坏账比例增加等多种风险。一些地方扶贫车间已陷入困境，其原因在于：一方面，农民务工者技能不娴熟，纪律意识差，思想观念转变慢，生产效率低、产品质量不高；另一方面，规模小、层次低、抵御市场风险能力弱，加之市场定位不准， 难以实现长期稳定发展。为帮助解决扶贫产业面临的市场滞销问题， 各地开展了消费扶贫，虽然一定程度上解了燃眉之急，但不利于扶贫产业适应市场竞争。
（四）分配存在问题，亟待明确新的受益机制
经营性扶贫资产的收益分配机制有待完善。一是负盈不负亏的做法不可持续。脱贫攻坚期间，部分资产收益扶贫项目负盈不负亏， 而且一些地方的分红比例过高，一般不低于8%，甚至要求固定分红比例超过10%。经营主体即使尚未盈利，仍需要对贫困户实行分红， 造成较大的经营负担，部分经营主体并不愿意接受扶贫资金入股。二是分红期限需要明确。部分项目的分红期限是截止到2020年底，此后是否还有分红，缺乏明确规定。三是受益对象需要动态调整。对确权到县、乡的经营性资产产生的收益，是继续限定为原建档立卡贫困村受益，还是可以扩大到其他低收入村？对确权到村的经营性资产产生的收益，是继续限定为原建档立卡贫困户受益，还是可以扩大到其他低收入农户？这些都需要尽早明确。对部分创收能力不足的脱贫户而言，骤然取消受益资格将导致收入明显下降，加剧返贫风险。如果脱贫户一直不退出受益者范围，其他村民也会有意见，可能导致群众间出现矛盾。《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》对收益分配使用尚未作出明确规定，只是要求“经营性资产收益分配按照现行资产管理制度实施。对制度未予明确规定的，应通过民主决策程序提出具体分配方案，体现精准和差异化扶持”。目前一些地方仍未明确过渡期结束后如何界定受益群体和资产收益使用范围。
（五）国家层面政策出台较晚， 各地扶贫资产管理办法差异较大
目前国家层面在资产收益扶贫和光伏扶贫的资产收益权分配方面出台了较为详细的政策规范，扶贫资产管理办法出台相对滞后，直到2021年4月，国家乡村振兴局、中央农办、财政部三家联合发布《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》。多个省份在2020年底之前就出台了扶贫资产管理的文件， 但在资产范围、确权办法、收益分配等方面存在较大差异。例如，确权时期不同，大多数覆盖2016年以来的扶贫项目，有的则包括2012年以来的扶贫项目；确权范围不同， 部分省份明确提出不包括易地扶贫搬迁、地方债券资金形成的资产； 产权归属不同，有的省份将跨村项目的资产所有权划归县、乡政府， 也有一些地方将其划分到村集体。《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》的出台，消除了部分地方政策的分歧，如确权起点统一为党的十八大，难以明确到个人的扶贫项目资产，原则上明确到村集体经济组织。
过渡期内及过渡期结束后加强经营性扶贫资产管理的思路与建议
扶贫资产是脱贫攻坚期间积累的宝贵财富，是原建档立卡贫困户和贫困村脱贫出列的重要支撑，也是全面转入乡村振兴阶段后这些村和农户进一步发展的物质基础。应以改革创新的办法，促进这些资产稳定运转，继续发挥这些资产的应有作用。
（一）尽快落实国家层面的扶贫资产管理指导意见，按“四权分置”思路规范经营性扶贫资产管理
以《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》为纲领，尽快落实扶贫资产管理，为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接打好基础。在总结资产收益扶贫资产、光伏扶贫资产管理经验和部分地区加强扶贫资产全面管理做法的基础上，鼓励各地从实际出发开展扶贫项目资产后续管理。到户类资产应归农户所有，公益类资产根据受益面分别归属村、乡、县所有并与农村其他公益资产统一管护。对经营性资产，则应按所有权、经营权、收益权、监管权“四权分置” 的思路深化改革，在产权界定、运营管理、收益分配、资产处置等方面大胆探索。
（二）尽快完成经营性扶贫资产的全面清产核资，明晰产权归属
系统梳理脱贫攻坚以来形成的经营性扶贫资产，对所有未到户的经营性扶贫资产的资产来源、所有权主体、经营主体、收益分配等信息进行逐一登记，建立管理台账， 为后续纳入乡村产业振兴框架奠定基础。因地制宜开展经营性资产的所有权界定，适合村集体经营管理的资产，尽可能划归村集体，作为村集体经济的基础。适合集中经营管理的资产，资产所有权可适度向上统筹，在进行收益分配时兼顾原建档立卡贫困村和非贫低收入村、原建档立卡贫困户和非贫低收入户，避免固化“悬崖效应”。
（三）完善经营性扶贫资产的运营管护制度
建立多层级管护模式，明确县乡村的管理职责，可成立县乡两级扶贫资产管理领导小组，村级选举产生资产管理委员会，加强对经营性扶贫资产的运营管护。在强调“扶智”和“扶志”的同时，应更加重视“扶制”和“扶治”，帮助原建档立卡贫困村建立健全集体经济组织、提高村级事务治理能力，发挥村干部和本地能人在经营管理上的作用，提升村级集体经济自我发展能力，为提升资产运营水平奠定制度基础。统筹经营性扶贫资产与农村其他集体资产管理，村集体所有的扶贫资产全部纳入农村“三资”管理平台。鼓励有条件的原建档立卡贫困村建立村级企业，代管经营性扶贫资产。支持产业相近的村组建联村合作社，实行共建共营共享。鼓励各地采取公开竞标方式，引进经营能力强的资产管理机构和经营主体，以入股、托管、合营等方式，盘活用好经营性扶贫资产。
（四）建立合理的资产收益分配制度
完善经营主体和原建档立卡贫困户、非贫低收入户之间的利益联结机制，合理确定分红比例。未来新增资产向经济薄弱村倾斜，确保非贫低收入村也能得到扶持。建立受益群体动态调整和奖惩机制，尽快确定扶贫资产受益对象认定标准和调整原则。脱贫攻坚期结束后， 扶贫资产收益适度向公共服务方面倾斜，将已稳定脱贫农户的受益资格调整给其他低收入农户或用于村级公益事业，重点向新产生的困难群体和需要长期兜底的特殊困难群体倾斜。
（五）完善扶贫资产监督审计制度，强化经营性资产风险管控
可在县级成立扶贫资产管理机构，加强对扶贫资产的统筹管理，并指导村集体做好资产运行管理。实行县级人大党政巡察、纪检监察、财政审计、行业部门监督等多种监管措施。明确资产处置方式和各方权利义务，理顺扶贫资产处置流程，引入第三方机构参与资产定损核销。有扶贫资产入股的经营主体解散或破产清算时，优先偿还扶贫资产。
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部